معاهده دریاهای آزاد سازمان ملل؛ اقدامی تاریخی در حفاظت از تنوع زیستی دریایی-دکتر کوثر فیروزپور

دکتر کوثر فیروزپور- فارغ التحصیل دکتری حقوق بین الملل دانشگاه تهران
۱۴۰۱/۱۲/۲۰​

اقیانوس ها میزبان تنوع وسیعی از زندگی دریایی، با تامین بیش از نیمی از اکسیژن، مهمترین مخزن کربن، جاذب گرمایش بیش از حد و حائل در برابر تغییرات آب و هوایی، ضامن بقای زندگی در زمین هستند که 70 درصد سطح زمین را در برمی گیرند.National Geographic با این حال در چند دهه اخیر، فعالیت های انسانی که محیط دریایی را مورد حمله قرار می دهند، شدت یافت و نگرانی فزاینده ای در خصوص وضعیت اقیانوس ها به طور کلی به ویژه تنوع زیستی و گونه های در معرض خطر به وجود آمد.World Ocean Assessment تضمین حفاظت و استفاده پایدار از اقیانوس های جهان یکی از موضوعات مهم دنیای امروز است که در آرمان 14 برنامه 2030 برای توسعه پایدار به آن اشاره شده است.Agenda for Sustainable Development    در اولین ارزیابی جهانی اقیانوس ها بیان شد که بسیاری از بخش های اقیانوس به صورت جدی تخریب شده و اگر به این مشکل توجه نشود، استفاده از منافعی که بشر امروزه در اختیار دارد، غیرممکن خواهد شد چرا که باوجود اینکه فشار بر تنوع زیستی دریایی گسترده است اما در مقررات مرتبط با زیست بوم با کاستی مواجه ایم.World Ocean Assessment آن چه نیازمند نگاه عمیق تری است، تنوع زیستی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی است چرا که مطابق ماده 4 کنوانسیون تنوع زیستیCBD 1992، این کنوانسیون بر مناطق تحت صلاحیت ملی نظیر آب های داخلی، دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره حاکم است و در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی زمانی قابل اعمال است که فعالیت های مخرب تحت کنترل و صلاحیت دولت خاص به وقوع بپیوندد. از آن جایی که کنوانسیون تنوع زیستی قادر به ساماندهی دقیق مسائل مربوط به تنوع زیستی دریایی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی نیست، تهیه یک موافقت نامه اجرایی جدید به منظور تضمین حمایت حداکثری از این مناطق ضروری بود.

ازین رو مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 2004، گروه کاری متخصص با نام گروه کاری غیررسمی ویژه برای مطالعه موضوعات مربوط به حفاظت و توسعه پایدار تنوع زیستی دریایی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی را ایجاد کرد و از آن طریق از دولت ها و سازمان های بین المللی خواست سریعا مطابق حقوق بین الملل، رویه های مخرب که تاثیر نامناسب بر تنوع زیستی دریایی و زیست بوم دارند را شناسایی کنند.  در سال های 2006 تا 2015 این گروه نه جلسه تشکیل داد و با تهیه گزارش، مقالات علمی و ارائه موضوعات در پیشبرد این مهم قدم بزرگی برداشت. تلاش برای ایجاد نظام جدید تنها از طریق این گروه کاری نبود بلکه اتحادیه بین المللی حفاظت از طبیعت، سازمان های بین المللی نظیر فائو، ایمو، کمیسیون بین الدولی اقیانوس شناسی و کنوانسیون گونه های مهاجر نیز اقدامات قابل توجهی به منظور تنظیم ابزارها و راهنمایی های فنی انجام دادند. در نهایت  مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 2015 قطعنامه 292/69 را برای تدوین سند قانونی الزام آور تحت لوای کنوانسیون حقوق دریاها مبنی بر حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی دریایی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی تصویب کرد General Assembly. در پی این قطعنامه، کمیته مقدماتی برای تهیه توصیه نامه هایی در راستای تهیه پیش نویس ایجاد شد. مطابق رویه های پیشین به منظور آماده سازی مراحل اولیه تشکیل کنفرانس بین المللی، مجمع عمومی تصمیم به استقرار کمیته مقدماتی گرفت. مجمع عمومی در قطعنامه 249/72 خود در 24 دسامبر 2017 به تشکیل یک کنفرانس بین المللی تحت نظارت سازمان ملل متحد برای بررسی توصیه های کمیته مقدماتی در مورد مولفه های سند رای داد تا به تفصیل متن یک سند بین المللی الزام آور حقوقی تحت کنوانسیون ملل متحد حقوق دریاها در مورد حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی دریایی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی، بررسی گردد. بر اساس قطعنامه 249/72، کنفرانس یک جلسه سازمانی سه روزه در نیویورک، از 16 تا 18 آوریل 2018 برای بحث در مورد روند تهیه پیش نویس سند، برگزار کرد. .General Assembly

جلسه اول 4 تا 17 سپتامبر 2018، جلسه دوم 25 مارس تا 5 آوریل 2019 و جلسه سوم 19 تا 30 اکتبر 2019 تشکیل شد. جلسه چهارم که با تصمیمات 543/74 و 570/75 به دلیل همه‌گیری کووید-19 به تعویق افتاد، 7 تا 18 مارس 2022 تشکیل شد.General Assembly پنجمین جلسه کنفرانس 15 تا 26 اکتبر 2022 بر اساس تصمیم مجمع عمومی 564/76 تشکیل شد. General Assemblyدر آخرین روز آن جلسه، کنفرانس با بررسی راه پیش رو، تصمیم به تعلیق جلسه پنجم و از سرگیری آن در تاریخ بعدی گرفت. در همین راستا، مجمع عمومی در قطعنامه  248/77 خود دریچه جدیدی را درباره اقیانوس‌ها و حقوق دریاها گشود و از دبیرکل درخواست کرد تا پنجمین جلسه کنفرانس را در مقر سازمان ملل متحد از 20 فوریه تا 3 مارس 2023 مجدد برگزار کند. General Assemblyدر نهایت در هفته گذشته بعد از قریب دو دهه مذاکره، کلیه 193 دولت عضو سازمان ملل متحد به تصویب سندی در باب حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی در مناطق خارج از صلاحیت ملی رای مثبت دادند و  یک اقدام تاریخی معرفی شدbusiness-humanrights و این سند به عنوان سومین سند اجرایی حقوق دریاها پس از کنوانسیون 1982UNCLOS و موافقتنامه نیویورک 1994 Agreement on part XI UNCLOSمعرفی شد. همانطور که رنا لی دبیر جلسه در ابتدای سخنان خود بیان داشت : «کشتی به ساحل رسید».  اما این معاهده برای لازم الاجرا شدن به تصویب دولت های عضو نیاز دارد که مطابق بند 1 ماده 61  پیش نویس، معاهده صد و بیست روز پس از تودیع شصتمین سند تصویب لازم الاجرا می شود . UN News

آن چه تدوین کنندگان این معاهده اذعان دارند این است که مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی، دریای آزاد و بستر، دو سوم اقیانوس ها را در بر می گیرند و تنوع زیستی در این مناطق، گونه های دریایی، زیستگاه ها و اکوسیستم ها بسیار تحت فشار هستند. این معاهده تاریخی، یک فرصت مهم برای حفاظت از محیط زیست دریایی در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی فراهم می آورد که تاکنون بدون هیچ قاعده ای، صرفا با تقدم و پیش دستی دولت ها مورد بهره برداری قرار می گرفت. سند جدید با گنجاندن اصول زیست محیطی نظیر اصل احتیاط، مدیریت علم محور، مدیریت اکوسیستم محور، انصاف، نظارت زیست محیطی، حکمرانی مطلوب، میراث مشترک بشریت، استفاده از دانش سنتی مردمان بومی، استفاده از بهترین دانش، اطلاعات و روش های موجود، توجه ویژه به نیازهای دولت های در حال توسعه و محصور در خشکی، پرداخت خسارت توسط آلوده کننده  و ایجاد زیرساخت های جهانی، به دنبال به روز رسانی نظام کنوانسیون حقوق دریاها است . این معاهده با پوشش تقریباً دو سوم اقیانوس ها که خارج از مرزهای ملی قرار دارد، چارچوبی قانونی برای توجه به چند مولفه اساسی ایجاد می کند: 1. منابع ژنتیک دریایی و تسهیم منافع به طور عادلانه و منصفانه؛ 2. مدیریت منطقه از طریق ابزارهایی نظیر ایجاد مناطق حفاظت شده دریایی؛  3. ارزیابی اثرات زیست محیطی؛ و در نهایت  4. ظرفیت سازی و انتقال تکنولوژی دریایی در تحقیقات علمی دریایی. این چهار موضوع باید با یکدیگر به عنوان یک مجموعه در نظر گرفته شوند و بدون در نظر گرفتن یکی، دیگری اجرایی نخواهد شد.

این معاهده بدنه جدیدی را برای «منابع ژنتیکی دریایی» که می تواند برای تولید داروها یا لوازم آرایشی مفید باشد، ایجاد می کند. در سال های اخیر منابع ژنتیک دریایی توجه فزاینده تجاری و علمی را به خود جذب کردند و اختراعاتی را در صنایع غذایی و دارو در پی داشتند. ارزش بالقوه و بالفعل محصولات تجاری که از منابع ژنتیک دریایی استفاده می کنند بسیار بالا است: داروهای ضدسرطان ساخته شده از ارگانیسم های دریایی یک دهه قبل، دو میلیارد دلار ارزش خلق کردند و تعداد حق اختراع های ثبت شده در حوزه منابع ژنتیک دریایی از جمله در مناطق خارج از حوزه صلاحیت ملی افزایش یافته است. این سند به دنبال آن است تا تضمین نماید علی رغم فعالیت آزاد تمامی دولت ها در این مناطق، هیچ دولتی حق ادعای حقوق حاکمیتی و حاکمه بر منابع ژنتیک ندارد و تصدیق می کند که این منابع باید به شیوه ای عادلانه و منصفانه تسهیم شود و برای کمک به بشریت و در راستای اهداف صلح آمیز استفاده شود. هدف از این معاهده دستیابی منصفانه و فراگیرتر کردن اقدامات انجام شده در آب های آزاد، به ویژه برای کشورهای در حال توسعه است. همچنین دارای مقرراتی است که امکان به اشتراک گذاری عادلانه دانش، فناوری ها و مزایای منابع ژنتیکی دریایی را فراهم می کند؛ موضوعی که نقطه تنش اصلی در مذاکرات بود. بزرگترین دستاورد معاهده جدید این است که راه را برای ایجاد «مناطق حفاظت شده دریایی» در مقیاس بزرگ هموار می کند؛ ایجاد مناطق حفاظت شده دریایی وسیع برای محافظت در برابر تلفات حیات وحش بخش اصلی سند است و این بدان معناست که فعالیت‌های آسیب‌رسان انسانی مانند ماهیگیری تجاری و حفاری گاز و نفت می‌تواند در حدود 30 درصد از اقیانوس‌های جهان، ممنوع یا محدود شود. دولت ها می توانند پس از مطالعه و بررسی، به صورت انفرادی یا گروهی پیشنهادهای خود را درباره ایجاد مناطق حفاظت شده اعلام کنند و به شیوه اجماع در خصوص تعیین چنین مناطقی تصمیم گیری می شود.

مولفه دیگر این سند، تعیین استانداردهای جهانی برای ارزیابی اثرات زیست محیطی بر فعالیت های تجاری در اقیانوس است. این ارزیابی‌ها همچنین اثرات تجمعی، ترکیبی و افزایشی ناشی از فعالیت‌های مختلف را در نظر خواهند گرفت. معاهده جدید دریای آزاد تصریح می کند که ارزیابی اثرات زیست محیطی باید قبل از هرگونه بهره برداری جدید از منابع دریایی در مناطق فراتر از صلاحیت های ملی انجام شود. دلیل اصلی درج این مهم ، هدف قرار دادن فعالیت هایی  نظیر استخراج مواد ژنتیک و مهندسی زیستی دریایی است که پیش از این در روند ارزیابی اثرات زیست محیطی نبودند. دلیل دیگر، ایجاد استانداردهای بهترین رویه برای ارزیابی اثرات زیست محیطی در مناطق خارج از صلاحیت ملی است؛ جایی که دانش علمی تنوع زیستی دریایی هنوز نوپا و نوظهور است . بیش از آن که موقعیتی خلق شود که در آن ارزیابی اثرات زیست محیطی مانعی برای فعالیت های خاص باشد، بهترین رویکرد آن است که تنوع زیستی موضوع حساسیت بین المللی قرار گیرد و این قدرت را دارد که شرایطی را به نفع کاهش اثرات مخرب بر محیط زیست دریایی تحمیل کند و فعالیت هایی که امکان آسیب اساسی به محیط دریایی دارند را ممنوع نماید. مؤلفه های اصلی روند ارزیابی اثرات زیست محیطی شامل غربالگری، شرایط ارجاع به ارزیابی اثرات زیست محیطی، اطلاع رسانی عمومی، مشاوره، گزارش دهی و گزارش بعد تصمیم است تا دریابیم فعالیت مجاز است یا باید ممنوع اعلام شود. به عقیده تدوین کنندگان این معاهده، تحقیقات علمی دریایی زمینه ای برای اداره اقیانوس ها است. به این مفهوم که قواعد حاکم بر استفاده از اقیانوس باید مبتنی بر درک علمی معقول از محیط زیست دریایی باشد.Report of the Secretary-General گذشته از این، علوم دریایی می تواند به ریشه کنی فقر، تضمین امنیت غذایی، پشتیبانی از فعالیت اقتصادی انسانی، حفاظت از منابع جاندار دریایی و محیط زیست و پیش بینی فاجعه های طبیعی، مساعدت چشمگیری نماید. بنابراین تحقیقات علمی دریایی موضوعی مهم در حقوق دریاها است. در واقع تحول علم دریایی و حقوق دریاها ذاتا درهم تنیده شده اند.

شایان ذکر است که معاهده جدید کمک بزرگی به اجرایی شدن چارچوب جهانی تنوع زیستی سازمان ملل است که در دسامبر 2022 در پانزدهمین کنفرانس اعضا کنوانسیون تنوع زیستی در مونترال مورد توافق قرار گرفت.CBD در این کنفرانس، دولت ها متعهد شدند تا سال 2030 از 30 درصد از اقیانوس ها، زمین ها و مناطق ساحلی محافظت کنند (معروف به 30x30).UN News