مواجهه معاهدات سرمایه گذاری با تغییرات اقلیمی-زهرا قادری خوراسگانی و کیان بیگلربیگی

زهرا قادری خوراسگانی - دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی و کیان بیگلربیگی- دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه تهران و عضو کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد
۱۴۰۲/۱۲/۲۹

تغییرات اقلیمی می‌ توانند تأثیر قابل توجهی حتی بر معاهدات سرمایه ‌گذاری داشته باشند. معاهدات سرمایه‌ گذاری اغلب به منظور حفاظت از منافع سرمایه‌گذاران منعقد می‌ شدند (این جا)، (این جا) و (این جا)، اما با توجه به تغییرات اقلیمی چشمگیر در عصر حاضر، مسائل محیط زیستی و اقتصادی مرتبط با تغییرات اقلیمی به عنوان یک مشکل بین ‌المللی مطرح شده ‌اند (این جا) و (این جا). این تغییرات می توانند خطرات عمده ای را برای سرمایه گذاری و امنیت طبیعی ایجاد کنند. به عنوان مثال، تغییرات اقلیمی می تواند باعث شود که نواحی معینی از جهان به علت خشکسالی، سیلاب و سایر آثار اقلیمی، اجرای سرمایه گذاری ها را کنار بگذارند (این جا)؛ در نتیجه ممکن است به تعطیلی تولید، کاهش درآمد و تحمیل خسارت های اقتصادی بزرگ منجر شود. بنابراین، دو بحران چند جانبه جلب توجه می نماید: بحران تغییرات اقلیمی و بحران امنیت غذایی و آب (این جا). این بحران های دوگانه می توانند بر معاهدات سرمایه گذاری نیز تأثیر گذارند و سرمایه گذاران را برای استفاده از فرصت های سرمایه گذاری در معرض خطر قرار دهند. بدین منظور در نوشتار حاضر سعی شده است به تأثیر تغییرات اقلیمی بر معاهدات سرمایه گذاری پرداخته شود.

بین سیاست اقلیمی و سیستم معاهدات سرمایه گذاری، ناهماهنگی های ساختاری وجود دارد. در حالی که معاهدات سرمایه گذاری از همه سرمایه گذاری های خارجی تحت پوشش محافظت می کنند و بین فعالیت های با کربن بالا و پایین، تفاوتی قائل نمی شوند، سرمایه گذاری های خاصی مانند سرمایه گذاری در میادین جدید نفت و گاز برای سیستم اقلیمی مضر هستند؛ و در حالی که حفظ افزایش دما در چارچوب اهداف موافقت نامه پاریس مستلزم اقدامات سیستمی برای تنظیم، محدود کردن یا حذف تدریجی فعالیت های منسوخ شده در شرایط اقلیمی است، سیستم معاهدات سرمایه گذاری اساساً در مورد محافظت از تجارت در مواجهه با اقدامات عمومی است و به طور بالقوه هزینه واکنش اقلیمی را افزایش می دهد. حتی بدون رسیدگی داوری، حمایت های قانونی ممکن است بر قدرت مذاکره بین دولت ها و کسب و کار و در نهایت بر نتیجه مذاکره تأثیر بگذارد؛ با وجود این که دولت ها رویکردهای سیاستی را تعدیل می کنند یا غرامت بالاتری را برای اجتناب از دعاوی حقوقی گران قیمت ارائه می کنند.

همان طور که IPCC خاطرنشان می کند، این امر می تواند فضا را برای اقدامات زیست محیطی به وسیله اقداماتی که به طور کامل یا جزئی به تعویق افتاده یا به تعویق می افتد، محدود کند. اگرچه این گزارش های اوّلیه نشان می دهد که چگونه معاهدات حمایت از سرمایه گذاری می تواند سیاست های اقلیمی را در کشورهای با درآمد بالا مختل کند، ممکن است اثرات نامطلوب آن در کشورهای کم درآمد و یا با درآمد متوسط حتی شدیدتر احساس شود. این امر به دلیل مشکلاتی است که در نحوه اداره وجوه و منابع مالی در این کشورها وجود دارد. هم چنین، حمایت از سرمایه گذاری خارجی اغلب به معاهدات قدیمی تری بستگی دارد که تمایل کم تری به اهداف سیاست های اجتماعی و زیست محیطی دارند (این جا و این جا). البته باید بیان کرد که سرمایه گذاران خارجی ممکن است به داوری دولت- سرمایه گذار (ISDS) متوسل شوند تا از دولت ها به دلیل اقداماتی که برای حذف تدریجی سوخت های فسیلی انجام می دهند، شکایت کنند. در حال حاضر چندین نمونه وجود دارد که شرکت های انرژی از کشورها به خاطر سیاست هایشان شکایت کرده اند که به جهت اختصار، به چند مورد به طور اجمالی اشاره می گردد:

1- دعوی Westmoreland علیه کانادا: در این پرونده که شرکت آمریکایی Westmoreland در سال 2019 آن را در مرکز بین المللی حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری (ایکسید- ICSID) مطرح کرد، ادعا می شود که این شرکت به طور غیرقانونی از طرحی که برای جبران خسارات سرمایه گذاران مرتبط با طرح رهبری اقلیمی آلبرتا (Alberta Climate Leadership Plan) که قطع استفاده از زغال سنگ را تا سال 2030 تسریع می کند، حذف شده است. البته در نهایت ایکسید در نتیجه گیری نهایی خود، این ادعا را رد کرد (این جا).

2- دعوی Uniper علیه هلند: در این پرونده که در سال 2021 در ایکسید طرح شد، شرکت Uniper به دنبال دریافت خسارت بود؛ زیرا قانون منع زغال سنگ هلند جلوی ادامه فعالیت نیروگاه های زغال سنگی را می گرفت. بر اساس برخی گزارش ها، این شرکت درخواست جبران خسارت به مبلغ یک میلیارد یورو کرد؛ چراکه قانون، این شرکت را مجبور کرده بود که نیروگاهی را که کم تر از 15 سال از تأسیس آن گذشته ببندد یا شرکت را مجبور به استفاده از سوخت متفاوتی کرده بود. با این حال، در سال 2022 دولت آلمان تصمیم گرفت که این شرکت را با پرداخت وام نجات دهد و ملی کند تا با مشکلات مالی شدیدی که این شرکت به دلیل بحران قیمت انرژی و جنگ در اوکراین با آن مواجه شده بود، مقابله کند. به همین دلیل، Uniper موافقت کرد که این دعوی را متوقف کند (این جا و این جا).

3- دعوی Rockhopper علیه ایتالیا: در این پرونده که در سال 2017 در ایکسید مطرح شد، شرکت بریتانیایی Rockhopper از ایتالیا درخواست خسارت به مبلغ 275 میلیون دلار بر اساس پیمان منشور انرژی (Energy Charter Treaty) نمود؛ زیرا دولت ایتالیا ممنوعیتی را بر روی تمام پروژه های نفت و گاز در فاصله 12 مایل دریایی از ساحل ایتالیا اعمال کرده بود و در نتیجه بر روی مجوز حفاری برای نفت ساحل آدریاتیک ایتالیا در سال 2014 تأثیر گذار بود. در نهایت در این پرونده، رأی به نفع شرکت Rockhopper صادر گردید (این جا)، (این جا)، (این جا) و (این جا).

4- دعوی TransCanada علیه ایالات متحد آمریکا: شرکت کانادایی TransCanada در ژانویه 2016 اعلام کرد که قصد دارد علیه ایالات متحد آمریکا در ایکسید به خاطر رد کردن پروژه خط لوله Keystone XL توسط دولت اوباما، شکایت کند. در این راستا، این پرونده پس از این که دولت ترامپ مجوز را صادر کرد، معلق شد. اما در نهایت، زمانی که دولت بایدن به تازگی بر سر کار آمده بود، مجوز پروژه را لغو کرد. به همین دلیل در ژوئن 2021 این دعوی دوباره توسط شرکت TC Energy (سابقاً TransCanada)، مطرح شد. این پرونده در زمان نگارش این نوشتار، هنوز در جریان رسیدگی است (این جا)، (این جا) و( این جا).

بنابراین باید اذعان داشت، نگرانی ها در مورد حفاظت از سرمایه گذاری و اقدامات زیست محیطی جدید نیست. بسیاری از اختلافات بین سرمایه گذار و دولت که در طول سال ها اتفاق افتاده، ناشی از اقدامات اتخاذ شده جهت کاهش اثرات زیست محیطی فعالیت های اقتصادی است، اما تغییرات اقلیمی اساساً شرایط این بحث ها را تغییر می دهد و مسائل سیستمی را مطرح می کند که باید در مدت زمان کوتاهی با آن ها مواجه شد. بزرگی دگرگونی های اقتصادی مورد نیاز، مبالغ بسیار بزرگ سرمایه گذاری شده در سوخت های فسیلی در سراسر جهان، مقیاس کلی ادعاهای سرمایه گذاران بالقوه و بازه زمانی محدودی که برای اقدام عمومی در دسترس است، چالشی بی سابقه در سیاست معاهدات سرمایه گذاری ایجاد می کند.

در مقایسه با سایر حوزه های سیاست، تغییرات اقلیمی نیز ویژگی هایی را ارائه می دهد که از وجود مجموعه گسترده ای از قواعد بین المللی اقلیمی ناشی می شود. رویه قضایی نوظهور نشان می دهد که دولت ها هم چنین تعهداتی برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای بر اساس قواعد بین المللی حقوق بشر دارند. این موضوع را ما در دعوی بنیاد Urgenda از هلند مشاهده می نماییم. در این پرونده، یک گروه محیط زیستی به نام بنیاد Urgenda و 900 شهروند هلندی از دولت هلند در سال 2015 در دادگاه بخش لاهه شکایت کردند تا اقدامات بیش تری برای جلوگیری از تغییرات اقلیمی جهانی انجام دهد. در نهایت، دادگاه استیناف لاهه در سال 2018 به دولت هلند دستور داد تا انتشار گازهای گلخانه ای را تا سال 2020 به 25 درصد کم تر از سطح سال 1990 محدود کند. دادگاه به این نتیجه رسید که دولت موظف است به دلیل «شدت عواقب تغییرات اقلیمی»، اقداماتی در جهت کاهش آن انجام دهد. بنابراین در حالی که هیچ تناقضی به صورت مستقیم بین این قواعد و مقررات حمایت از سرمایه گذاری وجود ندارد، تنش هایی می تواند در کاربرد عملی آن ها ایجاد شود.

از این رو، از آن جایی که تغییرات اقلیمی ذاتاً یک چالش جهانی است و اسناد بین المللی اقلیمی آن را به عنوان «دغدغه مشترک نوع بشر» معرفی می کنند (این جا و این جا)، نیاز به یک رویکرد جهانی برای مقابله با تغییرات اقلیمی و ارتقای استفاده مسئولانه از منابع طبیعی وجود دارد. در عمل، مبارزات اقلیمی اغلب در سطح مردم اتفاق می افتد و مسائل اقلیمی در مناقشات به ظاهر محلی تر گنجانده می شود. برای مثال، جایی که فعالان برای محافظت از اکوسیستم های شکننده که به طور طبیعی کربن را جذب می کنند، بسیج شده اند. البته تأثیرات نامطلوب هرچند به طور متفاوت بر همه افراد تأثیر می گذارد، پاسخ ها مستلزم اقدام جمعی است. چنان که در یافته های علمی ششمین گزارش ارزیابی پنل بین المللی تغییر اقلیم بیان شده است: «پیامدهای تغییرات اقلیمی ناشی از فعالیت های انسان در مناطق مختلف جهان درحالی محسوس شده است که این پیامدها بیش ترین آسیب را به کسانی وارد کرده اند که کم ترین دخالت را در تغییرات اقلیمی داشته اند». البته در این راستا شایان ذکر است که کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته، مسئولیت های مشترک اما متمایز دارند.

در این خصوص، امروزه برخی از معاهدات سرمایه‌گذاری شامل استراتژی ها و قوانین جدیدی هستند که ضمن حفاظت از منافع سرمایه‌گذاران، سعی در کاهش تأثیرات مستقیم یا غیرمستقیم تغییرات اقلیمی بر این منافع و در نظر گرفتن تغییرات اقلیمی دارند (این جا) و (این جا). برای نمونه، برخی از اسناد بین المللی صادره از نهادهای مالی و سرمایه گذاری بین المللی، در مراحل مختلف ورود سرمایه، به اصول زیست محیطی از جمله تعهد به ارزیابی آثار زیست محیطی توجه کرده اند؛ به گونه ای که برخی از آن ها رعایت اصول زیست محیطی را پیش شرط ورود سرمایه خارجی به کشور می دانند و برخی از اسناد پس از ورود سرمایه یک ارزیابی کلی یک جا از سرمایه گذاری می کنند تا احیاناً اگر مطابق اصول بین المللی محیط زیست بود به آن وام یا امتیازات تعلق گیرد (مانند صندوق تضمین سرمایه گذاری چندجانبه – MIGA) (این جا: صص. 137-138). در این راستا، توصیه می شود معاهدات سرمایه گذاری، مسائل زیست محیطی و تغییرات اقلیمی را در دستور کار خود ذکر کرده و متعهد به اتخاذ تدابیری برای حفظ محیط زیست و کاهش انتشار گازهای گلخانه ای و تشویق به استفاده از منابع انرژی پاک شوند. هم چنین توصیه می شود که معاهدات سرمایه گذاری با شرایط اقلیمی جدید هماهنگ شوند و سازمان های بین المللی جهانی این تغییرات را به عنوان یکی از عوامل مؤثر در تصمیم گیری های سرمایه گذاری در نظر بگیرند (این جا)، (این جا)، (این جا) و (این جا).

البته معاهدات حمایت از سرمایه گذاری، همان طور که در حال حاضر تصور می شود، تنها یکی از اَشکالی است که قواعد بین المللی در مورد سرمایه گذاری خارجی می تواند اتخاذ کند. زمینه برای بازنگری قوانین مربوط به سرمایه گذاری بین المللی در امتداد خطوط مختلف وجود دارد که از اهداف سیاستی کلی مانند گذار به اقتصادهای کم کربن حمایت می کند. هم چنین انواع خاصی از سرمایه گذاری برای مثال در انرژی های تجدید پذیر، جهت ترویج و تنظیم وجود دارد (این جا)، (این جا) و (این جا). به همین دلیل می توان به توسعه مدل های معاهده ای جدید که می تواند سرمایه گذاری را با سیاست های اقلیمی هماهنگ کند، اندیشید. در حالی که این یک وظیفه چالش برانگیز است، تلاش ها می تواند بر روی تمرین بر تهیه پیش نویس با هدف بازسازی معاهدات سرمایه گذاری از منظر تغییرات اقلیمی انجام شود. هم چنین می توان از سیاست های قرارداد سرمایه گذاری که قبلاً به میزانی از رویکردهای رایج خارج شده اند، درس هایی را به دست آورد. این امر ممکن است شامل مطالعه ی اجرا و نتایج معاهدات متمرکز بر همکاری سرمایه گذاری، مانند مواردی که توسط برزیل ترویج می شود، باشد. علاوه بر این، ممکن است شامل بررسی تجربیاتی باشد که در آن، پیش نویس معاهده به جای مدل های از پیش تعیین شده حمایت از سرمایه گذاری، برای نگرانی خاصی طراحی شده است؛ به عنوان مثال توافق نامه جامع سرمایه گذاری (CAI) که بین چین و اتحادیه اروپا منعقد شده است. این توافق نامه به موضوعاتی مانند عدم تبعیض توسط شرکت های دولتی و نهادهای نظارتی و شفافیت در حمکرانی اقتصادی می پردازد. این موضوعات منعکس کننده خواسته های کلیدی اتحادیه اروپا در مذاکرات بود که از مشکلات گزارش شده توسط کسب و کارهای اتحادیه اروپا در چین مطلع شد.

در نتیجه با وجود این که حقوق بین الملل سرمایه گذاری یک سیستم غیرمتمرکز است که اساساً مبتنی بر معاهدات دوجانبه و منطقه ای می باشد، اما پاسخ های مؤثر و سریع، نیاز به تفکر جمعی و اقدام هماهنگ دارد. به همین علت، پرداختن به این مسائل فنی و سیاسی مستلزم ایجاد فضاهای چندجانبه است که در آن، کشورها و بازیگران غیردولتی بتوانند گزینه هایی را فراتر از محدودیت های فرآیندهای اصلاحی موجود کشف کنند و دیدگاه جامع تری در تعمیق و تسریع اصلاحات داشته باشند؛ چراکه چالش های مربوط به تغییرات اقلیمی، مستلزم گنجاندن مجدد بحث های مربوط به معاهدات سرمایه گذاری در یک فضای سیاستی است که تغییرات اقلیمی را در مرکز قرار می دهد (این جا و این جا).