اقدامات سازمان ملل متحد برای صلح سازی در سودان-علی میراحمدی

علی میر احمدی - پژوهشگر روابط بین الملل
۱۴۰۲/۰۳/۱۶​

در طی سال های متمادی بحران سودان، سازمان ملل متحد اقداماتی میانجی گرانه برای اشتی طرف های مختلف درگیری و فراهم نمودن شرایط ایجاد و  انتقال به حکومتی دموکراتیک انجام داد. این بخش از اقدامات سازمان ملل متحد که در قالب ایجاد دو نهاد بین المللی UNMIS  و UNITAMS انجام شده در کشور ما مغفول مانده است. حال انکه نهادهای فوق الذکر که توسط شورای امنیت و در چارچوب وظیفه اصلی شورا که حفظ صلح و امنیت بین المللی است ایجاد شده اند، اقداماتی در زمینه برقراری ارتباط با طرف های مخاصمه، جامعه مدنی و غیرنظامیان جهت ایجاد شرایط گذار سیاسی مسالمت امیز و دموکراتیک انجام داده اند .در این نوشتار به  معرفی  این دو نهاد بین المللی خواهیم پرداخت. ابتدا به اختصار به عوامل بروز بحران و جنگ داخلی در سودان اشاره خواهیم کرد.

ریشه جنگ داخلی سودان به تصرف این کشور توسط مصر در 1830 باز می گردد. سودانی ها با کمک بریتانیا از سلطه مصر خارج شدند اما دوباره در 1898 سودان به تصرف مصر در آمد. کشمکش های بریتانیا و مصر زمینه ساز استقلال سودان شد. بریتانیا با هدف ادامه سلطه خود بر این کشور، مبادرت به ایجاد شورای مشورتی در شمال سودان و منع جنوب از عضویت در آن نمود. پس از استقلال، حکومت از بریتانیا به ساکنان شمال رسید و جنوبی ها به حاشیه رانده شدند. این نابرابری و تبعیض، به علاوه تفاوت های نژادی و مذهبی ساکنان آفریقایی تبار و سکولار جنوب با حاکمان مرکزی عمدتا عرب و مسلمان باعث نا آرامی های داخلی و خشونت سیاسی در این کشور شد. تا جایی که اختلافات به جنگ داخلی بین شمال (دولت مرکزی) و ناراضیان جنوب کشور و ادعای استقلال جنوب منجر شد. ناتوانی دولت مرکزی در تدوین قانون اساسی مورد اجماع همه گروه ها نیز یکی از علل تداوم جنگ و خشونت در سال های بعد بود.   (Johnson,2003:30) استمرار جنگ داخلی و خشونت در سودان و وضعیت نابسامان آوارگان و پناهجویان زمینه ساز اقدامات سازمان ملل متحد و به ویژه شورای امنیت برای ایجاد دو نهاد UNMIS و UNITAMS  گردید.در میانجی گری توسط سازمان های بین المللی، مداخله ثالث بر اساس میزان درگیر شدن واقعی و قانونی می تواند شامل طیفی از ارائه پایمردی یا مساعی جمیله، مشاوره و میانجی گری باشد. (Koopmans,2018:159 ) مداخله و میانجی گری سازمان ملل برای حل و فصل بحران سودان، در دو مرحله قبل و بعد از تجزیه این کشور انجام گرفت. میانجی گری سازمان ملل متحد قبل از تجزیه، از طریق ایجاد نهاد ماموریت سیاسی خاص سازمان ملل در سودان United Mission in Sudan UNMIS  انجام شد. شورای امنیت بعد از احراز وضعیت سودان به عنوان تهدید صلح و امنیت بین المللی طی قطعنامه 1590 مورخ 25 مارس 2005 تصمیم به تاسیس نهاد UNMIS گرفت. ماموریت UNMIS عبارت بود از: نظارت و راستی آزمایی اجرای توافق نامه آتش بس و بررسی موارد نقض آن، نظارت بر تحرکات و جابجایی نیروهای مسلح در مناطق تحت کنترل  UNMIS، کمک به اجرای برنامه خلع سلاح طبق توافق نامه صلح جامع  2005 با توجه به نیازهای زنان، کودکان و کودکان سرباز، کمک به طرف های موافقت نامه صلح جامع در ارتقاء درک فرایند صلح و ایجاد یک کمپین عمومی با همکاری اتحادیه آفریقا برای ارتقاء فرهنگ صلح در جامعه و سایر موارد که مهم ترین آن ایجاد شرایط مسالمت آمیز جهت برگزاری همه پرسی استقلال جنوب تعیین گردید. مهم ترین اقدامات UNMIS  شامل فعالیت در امور غیر نظامی، حقوق بشر، برگزاری رفراندوم، پلیس، حاکمیت قانون، حمایت از غیر نظامیان با توجه ویژه به گروه های آسیب پذیر از جمله آوارگان داخلی، پناهندگان بازگشتی، زنان و کودکان بود که منجر به صدور 28  قطعنامه شورای امنیت  مبتنی بر 34  گزارش دبیر کل  از روند اجرای این ماموریت شش ساله طی سال های 2005 تا 2011  گردید. پس از برگزاری همه پرسی مقرر در توافق نامه صلح جامع 2005 و رای قاطع مردم جنوب به جدایی از سودان، ماموریت UNMIS در 9  ژانویه 2011 پایان یافت. برای حمایت از کشور جدید سودان جنوبی، شورای امنیت در تاریخ 9 ژوییه 2011 یک ماموریت جایگزین UNMIS  در سودان جنوبی تحت عنوان ماموریت سازمان ملل برای سودان جنوبی United Nation Mission in South Sudan UNMISS   برای یک دوره اولیه یک ساله ایجاد و مقرر نمود در صورت لزوم این ماموریت برای دوره‌های بعدی قابل تمدید است.

با شروع دوباره خشونت در سودان پس از تجزیه، شورای امنیت برای تسهیل گذار به حکومت دموکراتیک در سودان طی قطعنامه 2524 مورخ 3 ژوئن 2020 به ایجاد نهاد United Nations Integrated Transition Assistance Mission in Sudan UNITAMS به عنوان یک ماموریت سیاسی خاص پرداخت تا موجبات ترغیب طرفین درگیر را برای مشارکت در گذار صلح آمیز فراهم کند. این قطعنامه با تأکید مجدد بر تمامی قطعنامه ‌های قبلی در مورد وضعیت سودان، بر مبانی و دلایل ذیل برای ایجاد UNITAMS تأکید نمود.

شورای امنیت با تأکید مجدد بر تعهد استوار خود به حاکمیت، وحدت، استقلال و تمامیت ارضی سودان و با استقبال از امضای سند قانون اساسی در 17 اوت 2019 مبنی بر ایجاد یک دولت انتقالی جدید به رهبری غیر نظامیان، از اقدامات انجام شده تا به امروز برای اجرای قانون اساسی، حمایت کرده و از همه ذینفعان برای متعهد ماندن به آرمان‌های مردم سودان در مورد آینده ‌ای صلح آمیز و دموکراتیک دعوت می ‌کند و بر آمادگی خود برای حمایت از سودان در این امر تأکید دارد و با توجه به نقش حیاتی اتحادیه آفریقا در حمایت از سودان برای گذار به دموکراسی و حکمرانی خوب، از تعهد در سند قانون اساسی برای تحقق صلح عادلانه و همه جانبه در سودان استقبال می کند. ضمنا پرداختن و رفع  علل ریشه ‌ای درگیری و اذعان به پیشرفت در مذاکرات صلح را ضروری می داند و از طرفهای درگیر می ‌خواهد برای دستیابی سریع به یک توافق صلح وارد تعامل شوند و کسانی را که هنوز وارد مذاکرات صلح نشده ‌اند، ترغیب می‌کند این کار را فوراً و بدون پیش شرط انجام دهند.

نهاد UNITAMS به عنوان بخشی از ساختار منسجم سازمان ملل متحد، دارای اهداف راهبردی زیر می‌باشد:

الف)- کمک به انتقال سیاسی، پیشرفت به سوی حاکمیت دموکراتیک با حمایت و ارتقای حقوق بشر و صلح پایدار از طریق:

1- کمک از طریق مساعی جمیله (good offices) به فرایند انتقال در سودان از جمله تلاش ملّی برای تحقق اهداف سند قانون اساسی؛ و 2- حمایت از اجرای حقوق بشر، برابری، پاسخگویی و حاکمیت قانون مقرر در سند قانون اساسی به ویژه مقرراتی که حقوق زنان و توافق نامه ‌های صلح آینده را تضمین می ‌کند.

ب)- حمایت از فرآیندهای صلح و اجرای موافقت نامه صلح آینده از طریق:

1- ارائه مساعی جمیله و حمایت از مذاکرات صلح سودان، حمایت از مشارکت معنادار جامعه مدنی، زنان، جوانان، پناهندگان و آوارگان؛ و 2- در صورت درخواست طرفین مذاکره، حمایت از اجرای هر گونه توافق نامه صلح آینده، حمایت از مسؤولیت پذیری و عدالت انتقالی در زمینه خشونت مبتنی بر جنسیت، خلع سلاح و ایمنی رزمندگان سابق اعم از زنان و مردان همچنین کودکان، به علاوه نظارت و راستی آزمایی آتش ‌بس ‌های احتمالی با تمرکز ویژه بر دو منطقه نیل آبی و کردوفان جنوبی.

ج) کمک به ایجاد صلح، حفاظت غیر نظامیان و حاکمیت قانون  به ویژه در دارفور، نیل آبی و کردوفان جنوبی از طریق:

1- حمایت از ایجاد صلح به ویژه پیشگیری از درگیری و کاهش آن، آشتی مجدد و کاهش خشونت با تمرکز بر درگیری ‌های قومیتی و راه حل ‌های پایدار برای آوارگان داخلی و پناهندگان  و بازگشت ایمن، داوطلبانه و با عزت آنها؛ 2- کمک، مشاوره و حمایت از ظرفیت دولت سودان برای گسترش حکومت غیر نظامی فراگیر، به ویژه از طریق تقویت حاکمیت قانون؛ 3- کمک، مشاوره و حمایت از دولت سودان برای ایجاد یک محیط امن و با ثبات که در آن هرگونه توافق صلح آینده بتواند اجرا شود از طریق حمایت مؤثر از مقامات ملّی و محلّی و تسهیل میانجی‌گری در بحران؛ و 4- تقویت حمایت از حقوق بشر به ویژه حفاظت از زنان و کودکان در برابر خشونت جنسی و جنسیتی، نقض حقوق بشردوستانه بین المللی، حقوق بین الملل، حقوق بشر و حقوق پناهندگان، اجرای چارچوب های همکاری بین سازمان ملل متحد و دولت سودان در مورد خشونت جنسی.  و سرانجام

د) حمایت از بسیج کمک ‌های اقتصادی و توسعه و هماهنگی کمک ‌های بشر دوستانه  

شورای امنیت از دبیر کل درخواست نمود به سرعت یک نماینده ویژه در سودان و همچنین رئیس مأموریت UNITAMS منصوب نماید تا وی جهت گیری راهبردی برای تمامی فعالیت‌های UNITAMS و کارگزاری ‌های ملل متحد و صندوق ‌ها و برنامه ‌ها در سودان را فراهم نماید. همچنین مقرر می ‌نماید که یک معاون نماینده ویژه به عنوان هماهنگ کننده مقیم سازمان ملل متحد و هماهنگ کننده امور بشر دوستانه منصوب شود و همچنین مقرر می دارد همکاری بین UNITAMS و گروه ملّی یکپارچه سازمان ملل متحد توسط یک چارچوب راهبردی پشتیبانی شود.

 باید توجه داشت که آغاز به کار UNITAMS در سودان در دوره دولت انتقالی صورت گرفت و این دولت همکاری خوبی را برای تحقق اهداف این نهاد انجام داد. دولت انتقالی در 5 جولای 2020، کمیته اجرایی برای هماهنگی با UNITAMS را تشکیل داد و در پی آن، گروه برنامه ریزی با بسیاری از مقامات دولتی و امنیتی، زنان، سازمان ‌های مردم نهاد و گروه‌ های سیاسی دیدار کرد و بر ضرورت مشارکت آنان در مذکرات صلح تاکید نمود.

متاسفانه در 25 اکتبر 2021، نیروهای مسلح، طی کودتایی اقدام به بازداشت نخست وزیر عبداله حمدوک و تعدادی از وزیران، مقامات و رهبران سیاسی غیر نظامی کردند. عبدالفتاح البرهان، فرمانده نیروهای مسلّح سودان، وضعیت فوق العاده اعلام کرد و موادی از قانون اساسی را به حالت تعلیق در آورد. او متعهد شد تا جولای 2023 انتخابات برگزار کند. کودتای نظامی و اوضاع سیاسی و امنیتی آشفته حاصل از آن، بر عملکرد UNITAMS تأثیر منفی گذاشت و ادامه کار این نهاد  را با چالش ‌های جدی مواجه نمود.

در مجموع می‌ توان گفت مأموریت UNITAMS در چارچوب سازمان ملل متحد و با هدف مساعی جمیله و میانجی‌گری برای کمک به مذاکرات منتهی به فرایند گذار سیاسی در سودان و کمک‌های فنی به روند تدوین قانون اساسی، حمایت از حقوق بشر، حاکمیت قانون و حمایت از فرایندهای صلح و اجرای موافقت نامه صلح آینده از طریق مذاکره با طرفین درگیری، مشارکت دادن جامعه مدنی و خلع سلاح ایجاد شد. مطالعه گزارش‌های متعدد دبیر کل حاکی از آن است که علیرغم وجود چالش ‌های جدی به نظر می‌ رسد اقدامات UNITAMS توانست مشارکت و توجه جامعه مدنی و ذینفعان سیاسی و مردم خسته از جنگ و خشونت را جلب کند و حرکتی آرام و تدریجی به سمت صلح و دموکراسی را شروع کند اما کودتای نظامی 25 اکتبر 2021 مجدداً به خشونت دامن زد؛ به گونه ‌ای که بسیاری از فعالان سیاسی را مجبور به مخفی شدن نمود و بر فقر و گرسنگی و نقض حقوق بشر و حقوق بشردوستانه و حتی خشونت‌های جنسی افزود. این وضعیت ادامه داشت تا اینکه با اغاز  دوباره درگیری ‌ها در 15 آوریل 2023 بین ارتش به فرماندهی عبدالفتاح البرهان و نیروهای واکنش سریع به فرماندهی حمیدتی، سودان در آستانه یک تنش بزرگ قرار گرفت. به زعم برخی، وضعیت موجود ممکن است یک جنگ داخلی فاجعه بار به همراه داشته باشد.

بحران موجود به وضعیت ناامید کننده ی غیر نظامیان دامن می زند. لذا شورای امنیت خواستار دسترسی بدون مانع به کمک های بشردوستانه برای مردم سودان است و ماموریت UNITAMS نیز تمدید و مورد تاکید مجدد قرار گرفت. بدیهی است مردم سودان همواره بزرگترین قربانی این جنگ‌ها هستند. مردمی که در سایه کودتا های پی در پی و عدم وجود یک دولت کار آمد، دهه ‌های طولانی است روی آرامش را ندیده ‌اند و درگیری های اخیر نیز تلاش های مثبت و سازنده سازمان ملل برای دستیابی به صلح و دموکراسی را با آینده ای مبهم مواجه نموده است. امید آنکه بذر صلحی که طی سالیان اخیر توسط برخی سازمانهای بین ‌المللی از جمله سازمان ملل متحد کاشته شده بتواند در ادامه مانع بروز فاجعه انسانی در سودان  کشور گردد.