عملکرد سازمان ملل در یک سالگی جنگ اوکراین (بخش نخست)-عیسی عادلی

عیسی عادلی – پژوهشگر علوم سیاسی
۱۴۰۱/۱۱/۲۹​

یک سال از تهاجم نظامی روسیه علیه اوکراین که قرار بود با یک "عملیات ویژه نظامی" برق آسا ظرف چند روز خاتمه یابد گذشت. با عملکرد ضعیف ارتش روسیه در این جنگ، حالا آن چه از ابرقدرتی برای آن باقی مانده یکی سلاح هسته ای است و دیگری حق وتو در شورای امنیت سازمان ملل متحد. سلاح هسته ای سلاحی بازدارنده است و از این جهت سلاحی دفاعی محسوب می شود و در عملیات تهاجمی علیه اوکراین چندان به کار روسیه نیامد. اما حق وتو به روسیه کمک کرد تا مانع یک اجماع جهانی علیه خود شود. همین موضوع منشا انتقادات فراوانی نسبت به سازمان ملل شد و در نوشته های متعددی مورد بحث قرار گرفت، آن قدر که ممکن است این سوال را به ذهن آوَرَد که اگر در قرن 21 یکی از اعضای شورای امنیت سازمان ملل که به او به عنوان یکی از قدرت های ضامن صلح و امنیت بین المللی جایگاه عضویت دائم داده شده، قواعد بین الملل را نادیده می گیرد و از زور برای حل اختلاف خود با سایرین استفاده می کند، اساساً وجود چنین سازمانی دیگر چه ضرورتی دارد؟

برای پاسخ به این سوال باید بین دو رویکرد نظری سنتی و غیرسنتی در مطالعات امنیت بین الملل تمایز قائل شویم. رویکرد سنتی منطبق با نظریات واقع گرایانه در روابط بین الملل که دولت را مرجع امنیت می دانند است و رویکرد غیرسنتی شامل سایر نظریات لیبرالیستی، سازه انگار، انتقادی و غیره است که انسان در آن ها مرجع امنیت است. البته این بدان معنا نیست که در رویکرد سنتی انسان قرار است قربانی دولت شود، بلکه آن ها می گویند تعریف امنیت برای فرد معنادار نیست و ناامنی در حوزه های غیردولتی می تواند به سایر حوزه های مطالعاتی مانند مطالعات جرم و جنایت محول شود و از مطالعات امنیت بین الملل جدا گردد.(مایکل شیهان، "امنیت بین الملل"، انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی، تهران، 1388، صفحه 84) در چنین پیش زمینه نظری است که می توان گفت انتقادات نسبت به چرایی وجود سازمان بیشتر معطوف به رویکرد امنیتی دولت محور است و سازمان ملل در حوزه امنیت انسانی نهادها و ارکان دیگری دارد که هم چنان به فعالیت خود ادامه می دهند. به تعبیری می توان گفت، اگر همین سازمان با همه نقصان ها و کاستی هایش وجود نمی داشت، می بایستی امروز تاسیس می شد و جنگ اوکراین ضرورت وجود همین سازمان با همین وضعیت را به طور ویژه در حوزه امنیت انسانی دو چندان کرده است.

در این یادداشت (در دو بخش) قصد بر این است تا ضمن تایید کاستی هایی در عملکرد سازمان ملل متحد در یک سالی که از جنگ اوکراین می گذرد، به ویژه در حوزه های سنتی و دولت محور امنیت، جنبه های مثبتی از کارکردهای سازمان ملل متحد به طور ویژه در حوزه امنیت انسانی مورد اشاره قرار گیرد. بدیهی است بیلان عملکرد یک ساله همه ارکان و سازمان های تخصصی زیرمجموعه سازمان ملل بسیار گسترده و طولانی است و در این یادداشت تنها به مهم ترین آن ها اشاره خواهد شد.

شورای امنیت

 همان طور که گفته شد شورای امنیت بار بیشترین انتقادات نسبت به عملکرد سازمان را بر دوش می کشد: هم به این دلیل که این بحران بین المللی توسط یکی از اعضای دائم آن به وجود آمده و هم این که شورای امنیت مهم ترین وظیفه سازمان، یعنی حفظ صلح و امنیت بین المللی را برعهده دارد. ایده یک سازمان بین المللی برای حفظ صلح و امنیت بین الملل پس از جنگ جهانی اول به این دلیل مشتری پیدا کرد که با پیشرفت فناوری های نظامی جنگ بسیار پرهزینه شد. با دستیابی شوروی به سلاح هسته ای در سال 1949، برای اولین بار در تاریخ، جنگ بین ابرقدرت ها نه تنها پرهزینه، بلکه در عمل غیرممکن شد. این موضوع بر اهمیت حفظ صلح در جهان و به تبع آن نقش سازمان ملل متحد افزود. براین اساس، همان طور که در بند یک ماده 4 منشور سازمان ملل متحد آمده، عضویت در این سازمان مختص "دولت های عاشق صلح" است که تعهدات این منشور را بپذیرند. حالا اگر عضوی از دایره شمول این بند خارج شد تکلیف چیست؟ ماده 6 می گوید عضوی که به طور مکرر اصول مندرج در این منشور را نقض می کند توسط مجمع عمومی و با توصیه شورای امنیت می تواند اخراج شود. توصیه به اخراج از آن جایی که یک تصمیم رویه ای نیست، براساس بند3 ماده 27 نیاز به رای همه اعضای دائم شورای امنیت از جمله روسیه دارد که طبیعتا چاقو هم دسته خود را قطع نمی کند و به شکلی متناقض پنج عضو دائم شورای امنیت که خود می بایستی حافظ صلح و امنیت بین الملل باشند، اجازه دارند جز "دولت های عاشق صلح" نباشند.

یک نمونه این تناقض را می توان در وتوی قطعنامه سی ام سپتامبر 2022 شورای امنیت در محکومیت برگزاری رفراندوم الحاق چهار بخش از شرق اوکراین به روسیه توسط روسیه دید. در حالی که ده عضو از پانزده عضو شورای امنیت به آن رای مثبت داده بودند، به دلیل وتوی روسیه این قطعنامه تصویب نشد (لینک). این در حالی است که یک روز قبل، دبیرکل سازمان برگزاری این رفراندوم را ناقض حقوق بین الملل و اصول منشور دانسته بود (لینک) و چند روز بعد هم، مجمع عمومی با 143 رای مثبت آن را ناقض تمامیت ارضی، حق حاکمیت، و استقلال سیاسی اوکراین دانست و خواهان بی اثرکردن آن توسط روسیه شد (لینک). اما نماینده روسیه در سازمان صراحتا اعلام کرد که این رفراندوم پس از تایید پارلمان روسیه قابل بازگشت نیست (لینک). خلاصه ماجرا این که شورای امنیت، تنها با یک رای مخالف توانست در تضاد با مجمع عمومی و دبیرکل عمل کند. در مجموع در یک سال گذشته از هفت پیش نویسی که نتوانست در شورا رای بگیرد، چهار مورد آن مربوط به اوکراین بود: دو قطعنامه توسط امریکا و آلبانی پیشنهاد شده بودند که یکی محکومیت تهاجم نظامی روسیه بود و دیگری همان طور که گفته شد محکومیت رفراندوم در مناطق اشغالی. دو قطعنامه دیگر هم یکی در مورد وضعیت انسانی جنگ بود و دیگری فعالیت های بیولوژیک نظامی در اوکراین (لینک).

از زمان تاسیس سازمان، چنین تناقضاتی در موارد متعددی قبل و بعد از فروپاشی شوروی اتفاق افتاد. تهاجم نظامی شوروی به افغانستان و جنگ امریکا علیه ویتنام بارزترین نمونه های آن قبل از فروپاشی، و حمله امریکا به عراق در سال 2003 و تهاجم روسیه به گرجستان در سال 2008 از نمونه های بارز آن پس از جنگ سرد است. اما هیچ کدام از آن ها به اندازه اوکراین با صلح جهانی در تضاد نبود چرا که در هیچ کدام از آن ها الحاق بخشی از خاک یک کشور دیگر به خاک خود در دستور کار ابرقدرت ها قرار نداشت. تبعات این اقدام می تواند فلسفه وجودی سازمان را زیرسوال ببرد به طوری که 200 نفر از کارکنان ارشد پیشین سازمان ملل در نامه ای به آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان به او هشدار دادند که اگر او شخصاً مسولیت بیشتری برعهده نگیرد، نه تنها سازمان بلاموضوع می شود، بلکه بقای آن ممکن است به خطر بیفتد (لینک).

در عین حال توجه بیشتر افکار عمومی و نخبگان و رهبران سیاسی جهان به ایرادات حق وتو امیدها برای اصلاحات را بیشتر کرد. به طور مثال امریکا به عنوان بزرگترین تامین کننده بودجه سازمان از ایجاد محدودیت برای حق وتو حمایت می کند. لیندا توماس گرینفیلد، نماینده امریکا در سازمان ملل، در سپتامبر 2022، چندماه قبل از آغاز حمله، بااشاره به این که از سال 2009، روسیه 26بار از حق وتو استفاده کرده، در حالی که امریکا تنها 4بار از آن استفاده کرده، تلویحاً وتوکردن را اقدامی ناپسندی دانسته که باید از آن کمتر استفاده شود چرا که می تواند اقتدار اخلاقی استفاده کننده را زیر سوال ببرد (لینک). همین اظهارنظرها بعدها می تواند علیه ایالات متحده به کار رود.

مطرح شدن بحث اخراج روسیه از شورای امنیت هم می تواند به هنجارسازی های جدیدی منجر شود. به طور مثال، کنگره امریکا بااستناد به ماده 23 اساسنامه خواهان اخراج روسیه از شورای امنیت است، چرا که حمله روسیه به اوکراین یک تهدید صلح و امنیت بین الملل است و این با مفاد این ماده در تضاد است (لینک). در موردی دیگر، نماینده اوکراین در سازمان ملل، تصاحب کرسی شوروی در این سازمان توسط روسیه را زیر سوال برد (لینک)، یا ولودمیر زلنسکی هم با خطاب قراردادن شورای امنیت در یک سخنرانی ویدیویی خواهان اخراج روسیه از این شورا و یا انحلال  آن شد (لینک). اگرچه عملیاتی شدن این پیشنهادها با اما و اگرهای بسیاری همراه است، اما صرف مطرح شدن آن ها در این سطح می تواند توجه ها را به لزوم اصلاحات ساختاری سازمان ملل متحد دوچندان کند. این جنگ می تواند زنگ بیداری برای جامعه جهانی باشد. واقعیت این است که این سازمان با این ساختار چندان مناسب شرایط نظام بین الملل فعلی نیست و دیر یا زود یا باید شاهد تغییرات باشد یا این که منتظر باشد اساساً بلاموضوع شود. بنابراین اگر اصلاحات برای حفظ بقای معنادار سازمان ضروری است، شرایط حال حاضر می تواند یک فرصت برای تحرک بیشتر در این جهت باشد.

در چنین فضایی قطعنامه پیشنهادی لیختن اشتاین در آوریل 2022، یعنی تنها دو ماه پس از آغاز جنگ به تصویب مجمع عمومی رسید. پیشنهاد این قطعنامه دو سال قبل به مجمع عمومی پیشنهاد شده بود و طی آن مقرر شده بود هر بار که یکی از اعضای دائم شورای امنیت از حق وتوی خود استفاده می کند، مجمع عمومی باید جلسه ای تشکیل داده و همه اعضا به بررسی این حق وتو بپردازند. تصمیم گیری در مورد این طرح پس از مدتی متوقف شد، اما پس از آغاز جنگ اوکراین و شدت یافتن انتقادات از روسیه نسبت به وتوی تصمیمات سازمان ملل در شورای امنیت، طرح دوباره مطرح شد و با اجماع و بدون رای گیری تصویب گردید. 83 کشور از جمله امریکا این قطعنامه را پیشنهاد داده بودند (لینک). این قطعنامه در واقع به ایفای وظیفه مجمع عمومی، مندرج در ماده 10 منشور که می گوید مجمع عمومی می تواند هر موضوعی را در چهارچوب این منشور به غیر از مواردی که در ماده 12 آمده مورد بحث قرار دهد و به اعضا یا به شورا توصیه هایی بکند (لینک). ماده 12 می گوید تا زمانی که شورای امنیت مشغول بررسی موضوعی است، مجمع عمومی نباید توصیه در آن موضوع بکند. وظیفه هماهنگی بین مجمع و شورا برعهده دبیرکل است (لینک). تاثیر این طرح بیشتر از جنبه جلب توجه افکارعمومی جهان نسبت به عملکرد پنج عضو دائم است و می تواند فشاری هنجاری بر این اعضا وارد کند.

اما همین شورای امنیت با همین ساختار فعلی هم توانست به عنوان یک پلتفرم برای دیپلماسی نقش ایفا کند. در شرایطی که هرگونه تماس با روسیه از سوی امریکا و کشورهای غربی مذموم شمرده می شد، در شورای امنیت، نمایندگان روسیه و امریکا و دیگر کشورهای موثر نظام بین الملل با یکدیگر گفتگو می کردند. از 22 جلسه شورای امنیت که به موضوع صلح و امنیت بین الملل اختصاص داده شده بود، 17 مورد آن به موضوع اوکراین اختصاص داشت. البته تعداد جلساتی که به بحث پیرامون اوکراین اختصاص داشت بسیار بیشتر از این ها بود. به طور متوسط هفته ای دو جلسه به اوکراین اختصاص یافت و این تعداد در اواخر اکتبر به چهار جلسه در هفته هم رسید، به طوری که برخی از کشورهای افریقایی به این میزان از توجه به اوکراین اعتراض کردند زیرا معتقد بودند باعث می شود شورا به مسائل دیگر جهان کمتر توجه کند (لینک).

یکی از اقدامات مهم شورای امنیت در همان روزهای نخست جنگ و پس از بروز اولین نشانه ها از ناتوانی در تصمیم گیری این بود که طی یک قطعنامه در 27فوریه، موضوع را به مجمع عمومی ارجاع داد. این کار طبق رویه "اتحاد برای صلح" انجام شد که در آن شورای امنیت می توانست با اکثریت آرا موضوعی را که به دلیل وتوی یکی از اعضای دائم امکان تصمیم گیری در مورد آن وجود ندارد را به مجمع عمومی ارجاع دهد (لینک). در نتیجه این اقدام شورای امنیت مجمع عمومی توانست به حوزه اختیارات شورای امنیت ورود کند و در تشدید انزوای روسیه نقش ایفا نماید.

علیرغم همه تضادها، شورای امنیت در یک مورد موفق به تصویب قطعنامه هم شد. در 6 مه 2022 شورا طی قطعنامه ای از تلاش های دبیرکل برای رسیدن به یک راه حل صلح آمیز در اوکراین حمایت کرد. این قطعنامه یک هفته پس از سفر دبیرکل به روسیه و اوکراین تصویب شد و به اعتبار تلاش های دبیرکل برای برقراری صلح افزود. متن قطعنامه توسط نروژ و مکزیک پیشنهاد شده بود (لینک). به عنوان نکته پایانی در خصوص عملکرد شورای امنیت لازم به یادآوری است که شورا در این مدت توانست موضوعات را از یکدیگر تفکیک کند و اختلافات میان روسیه و غرب منجر به توقف ایفای نقش شورا در سایر موضوعات مرتبط با صلح و امنیت جهانی نشد. در حالی که روسیه و امریکا عملاً درگیر یک منازعه خونین شده بودند و سربازان روسی توسط تسلیحات غربی کشته می شدند، نمایندگان روسیه و کشورهای غربی در طول این یک سال توانستند 54 قطعنامه در موضوعات مختلف در شورای امنیت به تصویب برسانند که در یک مورد قطعنامه ای تحت فصل هفتم به منظور اعمال تحریم هایی علیه هائیتی تصویب شد. تعداد قطعنامه های شورای امنیت در 2022 تنها سه مورد کمتر از 2021 بود (لینک).