سید علی حسینی بالاجاده – دانش آموخته حقوق بین تجارت بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۱/۱۱/۲۵​

بی شک انرژی امروزه یکی از مهم ترین ارکان موثر در صحنه سیاسی و تجاری جهان است. طی چند دهه اخیر دو موضوع بر اهمیت نقش انرژی بیش از پیش افزوده است. مورد اول، بحران محیط زیستی ناشی از استفاده بی رویه از منابع سوخت فسیلی و مورد دوم، استفاده از منابع انرژی توسط کشور های صاحب منابع به عنوان ابزاری برای تحت فشار قراردادن رقبای سیاسی است، که مورد اخیر در بحران سیاسی بین روسیه و اروپا بر سر حمله نظامی روسیه به اوکراین به طور کامل بروز کرد و خطرات خود را آشکار نمود.

همین دو موضوع منجر به شکل گیری توافقات جدیدی برای پاسخ گویی به نیاز­ ها و مخاطرات جدید شده است که موافقتنامه پاریس برای مقابله با تغییرات آب و ­هوایی و دستور ­العمل اتحادیه اروپا در این زمینه از جمله مهم ترین مصادیق آن است. حال تعهداتی که به واسطه این توافقات بر دولت های متعاهد  بار شده­است به چالشی جدی بر سر راه اجرای تعهدات این دولت ها در موافقتنامه های سرمایه گذاری و در راس آن ها معاهده منشور انرژی (از این پس منشور) تبدیل شده ­است.

به عبارت دقیق تر، از یک سو اهداف تعیین شده برای کاهش تولید گازهای گلخانه ای در موافقتنامه پاریس و دستور­العمل اتحادیه اروپا، دولت ها را ملزم به کاهش استفاده از سوخت های فسیلی و افزایش سهم انرژی ­های تجدید­پذیر در بازار انرژی این کشور­ها می­کند، اما از سوی دیگر منشور، دولت های متعاهد را ملزم به حمایت از حقوق سرمایه گذاران در بخش انرژی می نماید؛ درحالیکه صنایع مرتبط با سوخت های فسیلی(اعم از اکتشاف، استخراج، توسعه، پالایش، انتقال، نیروگاه سوخت های فسیلی و ....) از مهم ترین بخش های سرمایه پذیر در اقتصاد کشور­های در حال توسعه و توسعه یافته در اروپا و آسیا است و مقررات مرتبط با حفظ محیط زیست و سلامت عمومی در منشور به حدی قاطع و اثر­گذار نگارش نیافته اند که بتوانند توجیه کننده اقدامات دولت ها در این زمینه و برخلاف تعهدات معاهده ای آن ها باشند؛ فلذا در موارد متعددی آرای سنگینی علیه دولت های عضو که در راستای اجرای تعهدات خود ذیل معاهده پاریس یا دستور ­العمل اتحادیه اروپا اقداماتی برخلاف تعهدات خود در قبال سرمایه گذاران خارجی تحت حمایت منشور انجام داده بودند، صادر شد. همین امر اتحادیه اروپا را به عنوان متضرر اصلی این دگرگونی بر آن داشت تا نسبت به مدرن­سازی منشور مطابق با شرایط جدید حقوق بین الملل انرژی طلایه دار شود و متنی در این رابطه در سال 2018 پیشنهاد دهد (از این پس منشور مدرن) که اخیرا به رای گذاشته شده و به تصویب اعضا رسیده است.

با وجود تلاش­ های انجام شده در راستای تطابق منشور با مقتضیات جدید دنیای امروز، همچنان انتقاد­ های بسیاری بر متن پیشنهادی اتحادیه اروپا وارد شده است و بسیاری از اعضا و صاحب نظران، آن را برای پاسخ به نیاز­های اصلی نا­کارآمد می دانند. شاید مهم ترین انتقاد به منشور مدرن، عدم تغییر بند 3 ماده 47، موسوم به بند غروب در خصوص تداوم حمایت از سرمایه گذاری­ های انجام گرفته در کشور­های عضو پیش از خروج آن ها به مدت 20 سال پس از خروج از معاهده است.

مطابق بند مذکور، حتی اگر دولتی تصمیم به خروج از منشور بگیرد و این تصمیم را عملی سازد، تا 20 سال پس از پایان عضویت این امکان وجود دارد که در قبال هرگونه نقض معاهده در دیوان­ های داوری به دلیل خسارت به سرمایه گذاری هایی که پیش از خروج از معاهده ایجاد شده ­است، به ادعا علیه او رسیدگی و رای صادر شود؛ مانند پرونده Rockhopper علیه ایتالیا که با وجود اجرایی شدن خروج ایتالیا در سال 2016، رسیدگی به آن آنآ در سال 2017 به دلیل لغو امتیاز حفاری خواهان در سال 2014، آغاز شد.  

علیرغم مطرح بودن انتقاد فوق باید توجه داشت که هدف از مدرن­سازی منشور، بهبود شرایط برای اعضا به گونه ­ای است که ضمن بهره­برداری از مزایای عضویت، هزینه کمتری را از این باب متحمل شوند. در حالی که حذف بند مذکور از یک سو مساعد حال کشور­هایی همچون ایتالیا است که از منشور خارج شده اند و از سوی دیگر، شرایط را برای خروج اعضایی که تصمیم به چنین کاری دارند مانند لهستان، هلند، آلمان، اسلوونی، فرانسه، بلژیک و اسپانیا، تسهیل می­نمایند و این دو پیامد هیچ تناسبی با هدف منشور مدرن که بهبود شرایط عضویت است ندارد؛ به ویژه آن­که در مدرن­سازی منشور تمرکز بر حفظ اعضا است، نه ترغیب سایر کشورها به عضویت در منشور.

همچنین، منشور مدرن برای پاسخ به مهم ترین دغدغه اعضا یعنی تعارض بین تعهدات آن ها مطابق منشور و تعهدات مطابق با موافقت نامه پاریس قد­م های موثری برداشته است. البته بیشتر اعضای کاندید خروج از منشور، کشورهای اروپایی هستند که تعهدات مربوط به دستور العمل های اتحادیه اروپا در زمینه افزایش سهم انرژی های تجدید­پذیر از بازار انرژی، متوجه آنان می باشد. شورای اروپا مطابق با دستور­العمل 23 آوریل 2009، برای اعضای خود، دستیابی به هدف سهم 30 درصدی انرژی­ های تجدید پذیر از منابع تولید انرژی مورد استفاده در هر کدام از آن­ ها تا سال 2020 را الزامی کرد. این الزام در دستور­العمل 11 دسامبر 2018 به سهم 32 درصدی این منابع تا سال 2030 افزایش یافت؛ شورا در سال 2021 و 2022، پیشنهاد سهم به ترتیب 42 و 45 درصدی را نیز مطرح کرده­است. هم­چنین در همه این دستور­العمل ها، دولت های عضو متعهد شده­اند که سیاست تامین مالی از منابع عمومی را به­گونه ای باز تنظیم کنند که مشوق افزایش استفاده از منابع تجدید­پذیر در تولید انرژی باشد.

تمام موارد فوق به معنی آن است که دولت ها برای ایفای تعهدات خود در قبال اسناد بین المللی و منطقه ای مقابله با گرمایش جهانی باید حمایت از سرمایه گذاران در بخش انرژی را معطوف به سرمایه گذاران در انرژی های تجدید­پذیر نمایند و به این ترتیب بر خلاف تعهدات خود در منشور، از حمایت از سرمایه­ گذارانی که در بخش انرژی های فسیلی فعالیت می نمایند، دست بکشند و این مسلما همان­ طور که تا به امروز این­ گونه بوده است، دعاوی و آرای بسیاری را علیه این دولت ها در دیوان های داوری سرمایه گذاری به همراه خواهد داشت. اما در منشور مدرن سعی بر آن بوده است که این تعارض به نفع دولت ها و در واقع به نفع بشریت که ادامه حیاطش وابسته به ایفای تعهدات محیط زیستی از سوی دولت ها است، رفع گردد.

در این راستا، در ماده 19 منشور مدرن تحت عنوان توسعه پایدار، دولت ها نه تنها مجاز به تغییر قوانین و سیاست های خود در راستای تحقق اهداف محیط زیستی و سایر مقتضیات توسعه پایدار شده اند، بلکه متعهد شده اند که به بهانه گسترش و ترویج تجارت و سرمایه گذاری در حوزه انرژی، تعهدات خود در خصوص حفظ محیط زیست را نادیده یا کم اهمیت نشمارند. حق قانونگذاری مطابق با سیاست­ های جدید برای حفظ محیط زیست همچنین در ماده­ای جدید تحت عنوان حق بر قانونگذاری در بخش سوم منشور (حمایت و ترویج سرمایه گذاری) مورد تایید و تاکید قرار گرفته­است.     

در ضمن در بخش اول پیوست NI منشور مدرن تصریح شده ­است که طیف وسیعی از فعالیت ها در زمینه تولید انرژی از نفت، چوب، زغال سنگ و زغال چوب از تعریف «فعالیت اقتصادی در بخش انرژی» مستثنی است و به این ترتیب مشمول حمایت معاهده ای نخواهد بود. همچنین در بخش دوم این پیوست نیز گستره وسیعی از منابع انرژی از فعالیت­ های مورد حمایت بخش سوم معاهده خارج شده اند. همچنین برای آن­که اعضا بتوانند از مزایای این ماده پیش از لازم الاجرا شدن منشور مدرن نیز بهره ببرند، مقرر شد که هر یک از اعضای منشور این حق را داشته باشند تا مواردی را به جهات زیست محیطی از قلمرو حمایت بخش سوم معاهده در سرزمین خود مستثنی سازند. به همین منظور اتحادیه اروپا، سوئیس و بریتانیا پیش قدم شدند و اتحادیه اروپا طولانی­ترین لیست استثنائات را ارائه نمود. البته در مقابل، به سایر اعضا نیز این حق داده شده است که حمایت از فعالیت های مشابه در سرزمین خود توسط سرمایه گذاران اعضای مذکور در پیوست NI را معلق سازند. لیست اعضای اخیر در پیوست NPT منشور مدرن خواهد آمد. همچنین، اعضای پیوست IA-NI، تنها رضایت بدون شرط خود به داوری را در خصوص فعالیت های مشابه در سرزمین خود توسط سرمایه گذاران اعضای مذکور در پیوست NI را بر­می دارند.

منشور مدرن در ماده 17 مکرر به مبحث یارانه ها نیز پرداخته است. مطابق این ماده، صرف عدم پرداخت، تغییر، تجدید یا کاهش یارانه ها، نقض معاهده محسوب نمی شود؛ اگر چه برای سرمایه گذار خسارتی به بار آورده باشد. همچنین مطابق با پیوست PD، هرگونه تعییر و تحول در اوراق قرضه یا شرایط آن­ ها، تنها در صورتی نقض بخش سوم محسوب خواهد شد و امکان طرح دعوا در داوری را دارد که مبنای ادعا، نقض تعهد دولت به استاندارد های حمایتی رفتار ملی یا ملت کامله الوداد باشد. به این ترتیب شرایط برای تغییر سیاست های تامین مالی فعالیت های اقتصادی حوزه انرژی از طریق منابع عمومی در راستای هدایت آن ها به سوی انرژی های تجدید­پذیر نیز فراهم شده است.

بنابراین، منشور مدرن توجه ویژه ­ای به محیط زیست و گرمایش جهانی و تعهدات دولت ها در این زمینه داشته است و با در نظر گرفتن شرایط مساعد و کم کردن شانس سرمایه گذاران برای طرح دعوا و اخذ غرامت از دولت­ ها بخاطر اقداماتشان در راستای ایفای تعهدات محیط زیستی که می­تواند منجر به خسارت به سرمایه­ گذاران حوزه انرژی های فسیلی گردد، گام بزرگی به منظور ایجاد آشتی میان این دو دسته از تعهدات دولت ها با اولویت قرار دادن محیط زیست به عنوان دغدغه اصلی بشر در قرن 21 برداشته است.

در نهایت در بند 3 ماده 24، امکان طرح دعوای سرمایه گذار علیه دولت سرمایه پذیر از طریق مکانیزم ماده 26 منشور در حالتی که دولت متبوع سرمایه گذار و دولت سرمایه پذیر هر دو عضو یک سازمان ادغام اقتصادی منطقه ای باشند، ملغی شده و این امر به مقررات و معاهدات داخلی سازمان واگذار شده است. تا به این ترتیب نگرانی دیگر دولت های اروپایی از باب تعارض بین ماده 26 و مقررات اتحادیه اروپا در خصوص حل و ­فصل اختلافات بین اعضا و اتباع آن ها علیه اعضا، بر­طرف گردد.

به این ترتیب می توان نتیجه گرفت که منشور مدرن تا حد زیادی به نگرانی های اعضا در خصوص تعارض تعهدات مندرج در این منشور با تعهدات مهم تر ایشان پاسخ مناسبی داده است و حتی در راستای تامین حق قانونگذاری و اصلاح سیاست ها برای اعضا، بیش از یک اصلاحیه قدم برداشته است و تا حدود زیادی به بازنویسی شباهت بیشتری دارد. به تمام دغدغه های اتحادیه اروپا و اعضایش رسیدگی شد و تقریبا دلیل عمده دیگری به عنوان بهانه ای برای خروج باقی نمانده است. اما گویا اروپاییان که سال­ های سال در سمت مدعی و خواهان در دعاوی سرمایه گذاری حاضر بوده اند برای پذیرش نقش دولت خوانده در دیوان های داوری آمادگی لازم را نداشته اند و دعاوی مانند Landesbank علیه اسپانیا، Vatenfall علیه آلمان، Eskosol علیه ایتالیا، BayWa  علیه اسپانیا و تعداد زیادی دیگر از دعاوی که علیه کشورهای اروپای غربی مطرح شده اند، موجب دستپاچگی دولت های این کشورها شده است و به همین دلیل بلافاصله تصمیم به اتخاذ ساده ترین تصمیم یعنی خروج از معاهده گرفته اند و حتی منشور مدرن نیز آن ها را اقناع نمی کند تا کمترین هزینه ای برای حفظ محیط زیست بپردازند و گویا انتظار داشته اند که بدون پرداخت هیچ غرامتی، به همه تعهدات خود در تمام معاهدات عمل کنند و پرداخت خسارت را تنها مخصوص کشورهای در حال توسعه آمریکای جنوبی، آسیا، آفریقا و در سخاوتمندانه ترین حالت، کشور­های اروپای شرقی شمرده­ اند.

در هر حال، منشور مدرن در حال طی مسیر خود است. پس از تصویب کلیات آن که در 24 ژوئن 2022 رخ داد، در اجلاس آوریل 2023 متن اصلی به رای گذاشته خواهد شد و در صورت تصویب، پس از گدشت نود روز از تاریخ تودبع اسناد تصویب آن توسط پارلمان سه چهارم کشور های عضو، لازم الاجرا خواهد شد.

 

آخرین مطالب تالار گفتگو

آیین نامه کمیته جوانان انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد



اطلاعات بیشتر