هاجر عسکرانی و عظیمه روخنده دانشجویان کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی و دکتر شهرام زرنشان دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی
١٤٠٤/٠٧/٠٥​

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در ۱۴ ژوئیه ۲۰۱۵ میان جمهوری اسلامی ایران و گروه موسوم به ۵ ۱ (ایالات متحده، بریتانیا، فرانسه، روسیه، چین و آلمان) منعقد و به موجب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد تأیید شد. این توافق، با هدف رفع تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران و ایجاد چارچوبی برای نظارت و راستی‌آزمایی فعالیت‌های هسته‌ای کشور، یک سازوکار حل اختلاف را در بندهای ۳۶ و ۳۷ خود پیش‌بینی کرد که به «مکانیزم ماشه» شهرت یافته است. فلسفه این مکانیزم آن است که در صورت نقض اساسی تعهدات از سوی ایران و عدم حل‌وفصل اختلافات در چارچوب کمیسیون مشترک، هر یک از دولت‌های مشارکت‌کننده بتوانند موضوع را به شورای امنیت ارجاع دهند تا در نهایت، با فعال‌سازی فرآیند بازگشت خودکار تحریم‌ها، وضعیت پیش از توافق احیا شود.

با این حال، پس از خروج یکجانبه ایالات متحده از برجام در ۸ مه ۲۰۱۸ و اعمال مجدد تحریم‌های گسترده علیه ایران، این توافق با بحران جدی مواجه شد. سه کشور اروپایی که رسماً همچنان در برجام باقی مانده‌اند، به‌رغم انتقاد لفظی از اقدام آمریکا، عملاً از اجرای بخش مهمی از تعهدات خود در حوزه رفع تحریم‌های مالی و بانکی خودداری کردند. این امر، از منظر حقوق بین‌الملل، می‌تواند به‌عنوان «نقض اساسی» معاهده محسوب شود که به طرف مقابل (ایران) حق اقدام متقابل می‌دهد. در نتیجه، پرسش محوری این مقاله آن است که آیا در وضعیت فعلی، سه کشور اروپایی همچنان «دولت مشارکت‌کننده» محسوب می‌شوند و صلاحیت حقوقی لازم برای توسل به مکانیزم ماشه را دارند یا خیر.

1. چارچوب حقوقی مکانیزم ماشه

1-1. پیش‌بینی مکانیزم ماشه در برجام و قطعنامه ۲۲۳۱

مکانیزم ماشه در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام به‌عنوان بخشی از سازوکار حل‌وفصل اختلافات درج شده است. بر اساس این مقررات، اگر هر یک از طرف‌های مشارکت‌کننده معتقد باشد که طرف دیگر به‌طور اساسی تعهدات خود را نقض کرده، می‌تواند موضوع را به کمیسیون مشترک ارجاع دهد. در صورت عدم حل‌وفصل اختلاف، موضوع به وزیران امور خارجه و سپس به یک هیئت مشورتی سه‌نفره منتقل می‌شود. اگر اختلاف همچنان باقی بماند، طرف شاکی می‌تواند موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع دهد.

قطعنامه ۲۲۳۱ در بندهای ۱۰ تا ۱۲ همین سازوکار را تأیید و مقرر می‌کند که در صورت دریافت اطلاعیه از یک «دولت مشارکت‌کننده» مبنی بر نقض اساسی تعهدات از سوی ایران، رئیس شورای امنیت باید پیش‌نویس قطعنامه‌ای برای ادامه رفع تحریم‌ها ارائه کند. اگر این پیش‌نویس ظرف ۳۰ روز به تصویب نرسد، تحریم‌های شورای امنیت به‌طور خودکار بازمی‌گردند.

1-2. مفهوم «دولت مشارکت‌کننده»

قطعنامه ۲۲۳۱، «دولت مشارکت‌کننده» را همان اعضای اولیه برجام معرفی می‌کند، مگر آن‌که آن دولت رسماً خروج خود از برجام را اعلام کرده باشد. در این چارچوب، خروج رسمی آمریکا در ۸ مه ۲۰۱۸ موجب شد این کشور از فهرست دولت‌های مشارکت‌کننده حذف شود و در نتیجه، از نظر حقوقی امکان استفاده از مکانیزم ماشه را از دست بدهد. این تحلیل مورد تأیید اکثریت اعضای شورای امنیت نیز قرار گرفته است، زمانی که آمریکا در سال ۲۰۲۰ تلاش کرد مکانیزم ماشه را فعال کند و با مخالفت ۱۳ عضو شورا مواجه شد.

1-3. ارتباط با حقوق معاهدات

بر اساس ماده ۶۰ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ درباره حقوق معاهدات، «نقض اساسی» از سوی یکی از طرفین، به طرف دیگر اجازه می‌دهد اجرای تعهدات خود را به‌طور کلی یا جزئی متوقف کند. این اصل به‌ویژه زمانی اهمیت می‌یابد که نقض تعهدات، ماهیتی اساسی داشته و فلسفه وجودی توافق را از بین ببرد. در چنین شرایطی، طرف ناقض، به‌طور منطقی، حق استناد به سازوکارهای حمایتی توافق را از دست می‌دهد.

2. تحلیل وضعیت سه کشور اروپایی در پرتو نقض تعهدات و امکان استفاده از مکانیزم ماشه

2-1. نقض تعهدات از سوی سه کشور اروپایی

پس از خروج ایالات متحده از برجام در ۸ مه ۲۰۱۸ و بازگرداندن تحریم‌های یک‌جانبه، سه کشور اروپایی (انگلیس، فرانسه و آلمان) متعهد بودند بر اساس مواد ۲۰ تا ۲۹ برجام، به رفع مؤثر تحریم‌ها و تسهیل روابط اقتصادی با ایران ادامه دهند. با این حال، در عمل، این کشورها به دلیل فشارهای ثانویه ایالات متحده، نه‌تنها نتوانستند تعهدات خود را اجرا کنند، بلکه ابزارهای جایگزینی همچون اینستکس نیز عملاً ناکارآمد ماند.

از منظر حقوق معاهدات، چنین رفتارهایی می‌تواند به‌عنوان «نقض اساسی» تلقی شود؛ چرا که طرف اروپایی از اجرای بخش عمده‌ای از تعهدات اصلی خود خودداری کرده است، امری که فلسفه وجودی توافق (یعنی مبادله تعهدات هسته‌ای ایران با رفع تحریم‌ها) را مختل می‌کند.

2-2. اقدام متقابل ایران و عدم تحقق شرط مسئولیت بین‌المللی

ایران از اردیبهشت ۱۳۹۸ در چند گام کاهش تعهدات هسته‌ای خود را آغاز کرد، با استناد به بندهای ۲۶ و ۳۶ برجام که امکان چنین اقداماتی را در صورت عدم اجرای تعهدات از سوی طرف مقابل پیش‌بینی می‌کند. در حقوق بین‌الملل نیز «اقدام متقابل» زمانی مشروع است که به‌منظور واداشتن طرف ناقض به اجرای تعهدات و در پاسخ متناسب به نقض پیشین انجام شود. بنابراین، کاهش تعهدات ایران را نمی‌توان «نقض اساسی اولیه» دانست که مبنای فعال‌سازی مکانیزم ماشه باشد.

2-3. بحث در خصوص تداوم یا انحلال برجام

با خروج آمریکا و نقض گسترده تعهدات اروپایی‌ها، این پرسش مطرح است که آیا برجام همچنان به‌عنوان یک توافق معتبر چندجانبه باقی مانده است یا عملاً منحل شده است. از منظر تحلیلی، اگر برجام را توافقی میان ایران و مجموعه «۵ ۱» بدانیم، خروج یکی از ارکان اصلی (آمریکا) و ناتوانی سایر اعضا در اجرای تعهدات، می‌تواند به معنای انحلال عملی توافق تلقی شود. در چنین صورتی، سه کشور اروپایی دیگر نمی‌توانند به‌عنوان «دولت مشارکت‌کننده» معتبر برای توسل به مکانیزم ماشه شناخته شوند، چرا که توافقی برای استناد باقی نمانده است.

2-4. جایگاه سه کشور اروپایی در پرتو قطعنامه ۲۲۳۱

قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت صراحتاً «دولت مشارکت‌کننده» را به اعضای برجام محدود می‌کند. هرچند سه کشور اروپایی رسماً از برجام خارج نشده‌اند، اما رفتار آن‌ها با الزامات این قطعنامه در تضاد است. به‌ویژه، عدم اجرای تعهدات رفع تحریم‌ها را می‌توان نقض تعهدات نشات گرفته از تصمیم شورای امنیت دانست. بر این اساس، استناد آن‌ها به مکانیزم ماشه، هم از نظر تفسیری (به‌عنوان طرف ناقض تعهدات) و هم از نظر عملی (فقدان حسن نیت) با چالش جدی مواجه است.

3. تحلیل حقوقی صلاحیت سه کشور اروپایی برای توسل به مکانیزم ماشه

در تحلیل حقوقی برجام، لازم است ماهیت این توافق به دقت شناسایی شود. برجام نه تنها یک توافق بین ایران و کشورهای ۱ ۵ است، بلکه یک توافق چندجانبه است که با مشارکت تمام طرف‌های ذی‌نفع و با اعتبار بین‌المللی شکل گرفته است. تأیید این توافق از سوی شورای امنیت سازمان ملل متحد با صدور قطعنامه ۲۲۳۱، آن را فراتر از یک توافق صرفاً سیاسی یا دو جانبه قرار داده و به آن ماهیت قانونی چندجانبه بخشیده است. این جنبه چندجانبه نه تنها اعتبار حقوقی تعهدات ایران و سایر طرف‌ها را تقویت می‌کند، بلکه چارچوبی روشن برای مکانیسم‌های نظارتی و اجرایی، از جمله مکانیسم حل اختلاف و «مکانیسم ماشه»، فراهم می‌آورد. در نتیجه، هرگونه ارزیابی از تعهدات ایران باید در بستر تعهدات چندجانبه و با لحاظ کردن نقش شورای امنیت صورت گیرد و نمی‌توان آن را صرفاً به روابط دوجانبه با یک کشور محدود کرد. این تحلیل، اهمیت حقوقی چندجانبه بودن برجام را در فهم و اجرای قطعنامه ۲۲۳۱ برجسته می‌سازد و تفسیر حقوقی مسئولیت‌ها و اختیارات طرف‌ها را تحت چارچوب بین‌المللی تقویت می‌کند.

به علاوه، رافائل گروسی، مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، در کنفرانسی خبری در توکیو اظهار داشت: «برجام پوسته‌ای خالی است. فکر نمی‌کنم کسی این توافق را در حال حاضر مؤثر بداند. این توافق زمانی مؤثر بود، اما اکنون، از نظر فناوری، کاملاً منسوخ شده و دیگر مناسب اهداف نیست.» این اظهارنظر نه‌تنها وضعیت واقعی برجام را از منظر فنی و ساختاری ترسیم می‌کند، بلکه به‌لحاظ نمادین نیز نشان‌دهنده فروپاشی مشروعیت و کارکرد عملی این توافق است. چنین ارزیابی‌ای می‌تواند استدلال ایران را مبنی بر زوال عملی و حقوقی برجام تقویت کند و از این رو، مبنای تحلیل حقوقی صلاحیت سه کشور اروپایی در استفاده از مکانیزم ماشه قرار گیرد.

با توجه به اینکه سه کشور اروپایی—انگلستان، فرانسه و آلمان—پس از خروج ایالات متحده از برجام در ۸ مه ۲۰۱۸ نتوانستند تعهدات خود را در حوزه رفع تحریم‌ها و تسهیل مبادلات اقتصادی ایران (مواد ۲۰ تا ۲۹ برجام) به‌طور مؤثر اجرا کنند، می‌توان این رفتار را در چارچوب ماده ۶۰ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ راجع به حقوق معاهدات مصداق «نقض اساسی» دانست؛ نقض اساسی از منظر حقوق بین‌الملل معاهدات، به طرف مقابل این حق را می‌دهد که اجرای تعهدات خود را به‌طور کلی یا جزئی متوقف کند، که در این پرونده به شکل «کاهش تعهدات برجامی» توسط ایران ظاهر شده است. در این شرایط، وصف دولت مشارکت کننده (Participating State) که مبنای حقوقی استفاده از مکانیزم ماشه در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت است، نسبت به این کشورها محل تردید جدی است. این تردید از دو جنبه قابل تبیین است: از منظر داخلی برجام، توافقی که مطابق توصیف مدیرکل آژانس «پوسته‌ای خالی» است، فاقد بستر اجرایی معتبر برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه خواهد بود؛ از منظر حقوق معاهدات، بر اساس اصل شناخته‌شده inadimplenti non est adimplendum، طرفی که خود تعهدات اساسی را نقض کرده و منافع متقابل توافق را از میان برده است، نمی‌تواند از سازوکارهای حمایتی همان توافق بهره‌برداری کند. بنابراین، هم از حیث فروپاشی عملی و فنی برجام و هم به دلیل قصور سه کشور اروپایی در اجرای تعهدات، استناد آن‌ها به مکانیزم ماشه از منظر حقوق بین‌الملل با چالش جدی مشروعیت و صلاحیت مواجه است.

4. تحلیل حقوقی امکان فعال سازی مکانیسم ماشه از منظر ایران (با توجه به سخنان اخیر آقای عراقچی)

سخنان اخیر عباس عراقچی ، وزیر امور خارجه ، نکات کلیدی و مهمی را در مورد موضع حقوقی و سیاسی ایران در قبال برجام و به ویژه مکانیسم ماشه ارائه می دهد. این سخنان ، چارچوبی قوی برای تحلیل حقوقی ایران در برابر اقدامات احتمالی سه کشور اروپایی ( E3 ) فراهم می کند.

4-1. زیر سوال بردن مشروعیت حقوقی E3 به عنوان « طرف مشارکت کننده »

آقای عراقچی به صراحت اعلام کرده است که سه کشور اروپایی ، با توجه به عدم پایبندی به تعهدات خود ، به خصوص در اجرای سیاست «فشار حداکثری» آمریکا و عدم تامین منافع اقتصادی ایران ، دیگر «عضو برجام به حساب نمی آیند». این موضع ، قلب استدلال حقوقی ایران را تشکیل می دهد. از منظر ایران ، بند 26 برجام این حق را به ایران می دهد که در صورت عدم پایبندی طرف مقابل ، به صورت کلی یا جزئی ، تعهدات خود را کاهش دهد. ایران استدلال می کند که E3 نیز با عدم انجام تعهدات خود، به نوعی توافق را نقض کرده و به همین دلیل، دیگر از مشروعیت حقوقی لازم برای فعال سازی مکتنیسم حل و فصل اختلافات برخوردار نیستند. این استدلال بر این مبنا استوار است که یک طرف توافق، نمی تواند در حالی که خود به تعهداتش عمل نکرده، از ابزارهای حقوقی همان توافق علیه طرف دیگر استفاده کند. به بیان دیگر، ایران استدلال «نقض متقابل» را مطرح می کند.

4-2.  غیر مهم و بی اعتبار دانستن مکانیسم ماشه

در برخی از سخنان عراقچی ، اشاره شده که مکانیسم ماشه دیگر «خیلی مهم نیست». این موضع می تواند چندین معنی حقوقی و سیاسی داشته باشد:

• آمادگی برای مقابله با فعال سازی: ایران با این ادبیات، نشان می دهد که برای فعال سازی احتمالی مکانیسم ماشه آماده است و آن را یک تهدید جدی و تعیین کننده نمی داند. این موضع به طرف مقابل این پیام را می دهد که فعال سازی مکانیسم ماشه، به اهداف آنها (یعنی بازگشت ایران به تعهدات) منجر نخواهد شد و صرفا به نابودی کامل برجام خواهد انجامید.

• انتقال بحران به سازمان ملل: ایران با اشاره به «بی اعتبار» بودن تلاش E3 برای احیای قطعنامه های لغو شده، بحران را از چارچوب برجام به شورای امنیت سازمان ملل منتقل می کند. این اقدام ، با توجه به حضور روسیه و چین به عنوان اعضای دائم با حق وتو ، موقعیت E3 را تضعیف می کند. در عمل ، ایران استدلال می کند که همانطور که آمریکا حق فعال سازی مکانیسم ماشه را نداشت، E3 نیز این حق را ازدست داده است.

• تغییر اولویت ها : آقای عراقچی هم چنین به این نکته اشاره کرده است که «برنامه هسته ای ایران فراتر از برجام پیش رفته است». این سخن به این معناست که ایران دیگر خود را به طور کامل مقید به چارچوب های برجام نمی داند و ممکن است در صورت فعال سازی مکانیسم ماشه، به طور کلی از توافق خارج شود و برنامه هسته ای خود را ادامه دهد.

4-3 . تاکید بر «غنی سازی صفر» به عنوان نقض برجام توسطE3

آقای عراقچی به صراحت موضع اخیر E3 را مبنی بر «غنی سازی صفر» به عنوان یک نقض برجام محکوم کرده است. این استدلال بر این پایه استوار است که برجام به صراحت حق غنی سازی را برای ایران به رسمیت شناخته است. بنابراین، هرگونه تلاش برای بازگشت به سیاست «غنی سازی صفر» به معنای نقض جوهره اصلی توافق است. ایران با این استدلال، نه تنها اقدامات خود را مشروع می داند، بلکه E3 را نیز به عنوان ناقض توافق معرفی می کند. این اقدام ، به ایران دست بالا را در بحث های حقوقی می دهد.

در نهایت تحلیل حقوقی با توجه به سخنان عراقچی نشان می دهد که ایران به شدت با فعال سازی مکانیسم ماشه مخالف است و در صورت وقوع آن، آن را به عنوان پایان توافق و دلیلی برای اقدامات متقابل می داند. این موضع، بر خلاف یک بحث حقوقی صرف، یک تهدید سیاسی و استراتژِک جدی است که هدف آن بازدارندگی E3 از استفاده از این ابزار است.

 نتیجه‌

تحلیل حقوقی مکانیزم ماشه در شرایط فعلی نشان می‌دهد که صلاحیت سه کشور اروپایی—انگلستان، فرانسه و آلمان—برای فعال‌سازی این سازوکار با تردید جدی مواجه است. بر اساس بررسی وضعیت عملی و فنی برجام، اظهارنظر رافائل گروسی که این توافق را «پوسته‌ای خالی» توصیف کرده، نشان می‌دهد که برجام دیگر بستر حقوقی و عملی لازم برای اعمال مکانیزم ماشه را ندارد.

علاوه بر این، کوتاهی و نقض تعهدات اروپایی‌ها در اجرای مفاد برجام—خصوصاً در زمینه رفع تحریم‌ها و تأمین منافعی که ایران می‌بایست از توافق دریافت می‌کرد—به‌نوعی مشروعیت حقوقی آن‌ها برای توسل به مکانیزم ماشه را تضعیف کرده است. استدلال ایران مبتنی بر اقدامات متقابل نیز از منظر حقوق معاهدات معتبر است؛ زیرا طبق قاعده “inadimplenti non est adimplendum” طرفی که خود تعهدات توافق را نقض کرده، نمی‌تواند از سازوکارهای تعبیه شده در همان توافق علیه طرف دیگر استفاده کند.

بنابراین، ترکیب وضعیت فنی و ساختاری برجام، نقض تعهدات کشورهای اروپایی و اقدامات متقابل ایران، این نتیجه را تأیید می‌کند که تلاش سه کشور اروپایی برای بازگرداندن تحریم‌ها از طریق مکانیزم ماشه فاقد پایه حقوقی و مشروعیت کافی است. این تحلیل نه‌تنها نشان‌دهنده محدودیت‌های عملی و حقوقی مکانیزم ماشه است، بلکه اهمیت حفظ تعهدات همه‌جانبه و قابل اجرا در توافقات بین‌المللی را برجسته می‌کند.

در نهایت، مطالعه حاضر نشان می‌دهد که حقوق بین‌الملل معاهداتی و اصول اساسی اقدامات متقابل، نقش تعیین‌کننده‌ای در ارزیابی مشروعیت اعمال مکانیزم ماشه دارند و هیچ دولتی نمی‌تواند به‌صورت یکجانبه و بدون رعایت این چارچوب‌ها اقدام کند. این نتیجه‌گیری می‌تواند راهنمایی حقوقی برای تحلیل‌های آینده در زمینه تعهدات بین‌المللی و استفاده از سازوکارهای رفع اختلاف باشد.