مکانیسم ماشه و آزمون مشروعیت شورای امنیت در پرتو تعهدات عام‌الشمول- مریم زبیدی

مریم زبیدی - پژوهشگر حقوق بین الملل دانشگاه تهران
۱۴۰۴/۰۷/۰۵

قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد، که در پی توافق هسته‌ای میان ایران و گروه ۱ ۵ تصویب شد، نقطه عطفی در تاریخ معاصر حقوق بین‌الملل به شمار می‌آید؛ زیرا برای نخستین بار ساز وکاری موسوم به «بازگشت خودکار تحریم‌ها» یا مکانیسم ماشه را وارد نظام تصمیم‌گیری شورای امنیت کرد. این سازوکار مقرر می‌دارد که در صورت ادعای نقض تعهدات، تمامی تحریم‌های پیشین شورای امنیت بدون نیاز به رأی‌گیری مجدد احیا شوند. چنین نوآوری‌ای هرچند در ظاهر برای تضمین اجرای توافق طراحی شد، اما در عمل پرسش‌های بنیادینی را درباره مشروعیت شورا و نسبت تصمیمات آن با قواعد برتر حقوق بین‌الملل ایجاد کرده است. مسئله اصلی نه ماهیت فنی ماشه، بلکه پیامدهای هنجاری و نهادی آن است که به بحران مشروعیت شورای امنیت انجامیده است.

یکی از مهم‌ترین محورهای نقد، تعارض ماشه با سلسله مراتب هنجاری در حقوق بین‌الملل است. قواعد آمره جایگاهی برتر دارند و هیچ توافق یا تصمیمی— حتی تصمیمات الزام‌آور شورای امنیت—نمی‌تواند ناقض آن‌ها باشد. افزون بر آن، تعهدات عام‌الشمول نیز ماهیتی فراتر از روابط دوجانبه دارند و کل جامعه بین‌المللی در قبال آن‌ها ذی‌مسئولیت است. دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه بارسلونا تراکشن تصریح کرد که برخی تعهدات، مانند منع تجاوز، منع تبعیض نژادی، منع برده‌داری و حق ملت‌ها بر تعیین سرنوشت، از چنان اهمیتی برخوردارند که نقض آن‌ها تعرض به کل جامعه جهانی محسوب می‌شود  (https://www.icj)-cij.org/case/50) بنابراین، تصمیمی که آثار آن به نقض حقوق بنیادین ملت‌ها بینجامد، در تعارض آشکار با تعهدات عام‌الشمول است.

مکانیسم ماشه به‌ویژه از این منظر محل ایراد است که تحریم‌های ناشی از آن آثار مستقیمی بر جمعیت غیرنظامی دارد. حق بر حیات در اثر کمبود دارو و غذا به خطر می‌افتد، حق بر سلامت با اختلال در نظام درمانی نقض می‌شود، و حق بر توسعه با انسداد اقتصادی از میان می‌رود. این حقوق مصادیق بارز تعهدات عام‌الشمول هستند. گزارش‌های نهادهای سازمان ملل متحد بارها تأکید کرده‌اند که تحریم‌های فراگیر—حتی اگر به نام صلح و امنیت وضع شوند—آثار انسانی جبران‌ناپذیری دارند و می‌توانند به نقض قواعد آمره بینجامند (https://unctad.org/webflyer/economic-development-africa-report2023-)

تعهدات عام‌الشمول و جایگاه آن در حقوق بین‌الملل تأکید می‌کند که این تعهدات به گونه‌ای‌اند که هیچ توافقی— حتی میان قدرت‌های بزرگ—نمی‌تواند از الزام‌آوری آن‌ها بکاهد(https://www.sid.ir/paper/486749/fa) بنابراین، ماشه نه‌تنها ابزار تضمین تعهدات نیست، بلکه در عمل به نقض تعهدات جمعی جامعه بین‌المللی منجر می‌شود.

از منظر نهادی نیز، ماشه با فلسفه وجودی شورای امنیت ناسازگار است. شورا نهادی است که باید بر اساس تصمیم‌گیری جمعی و توازن قدرت میان اعضای دائم و غیر دائم عمل کند. حق وتو، هرچند مورد انتقاد، دست‌کم تضمین می‌کند که تصمیمات شورا بر اساس مشارکت قدرت‌های بزرگ اتخاذ شود. اما ماشه این سازوکار را بی‌اثر می‌کند و تحریم‌ها را بدون رأی‌گیری بازمی‌گرداند. این وضعیت، شورا را از رکن تصمیم‌گیر به نهادی مکانیکی تقلیل می‌دهد و مشروعیت آن را به شدت مخدوش می‌سازد(https://press.un.org/en/2020/sc14216.doc.htm) در واقع، بحران مشروعیت شورا تنها در نقض قواعد آمره خلاصه نمی‌شود، بلکه به سطح ساختاری نیز گسترش می‌یابد.

دیوان بین‌المللی دادگستری در نظریه مشورتی نامیبیا (۱۹۷۱) تأکید کرد که تصمیمات شورای امنیت تنها تا آنجا معتبرند که با اصول بنیادین حقوق بین‌الملل تعارض نداشته باشند                          (https://www.icj-cij.org/case/53/advisory-opinions) این بدین معناست که حتی تصمیمات شورا نیز در برابر قواعد آمره محدودند. ماشه اما نشان‌دهنده وضعیتی است که در آن خود شورا ابزاری برای نقض این قواعد فراهم می‌کند. این تناقض را می‌توان پارادوکس مشروعیت شورا نامید: نهادی که مأموریت پاسداری از صلح و امنیت دارد، در عمل با تصمیم خود به نقض تعهدات عام‌الشمول دامن می‌زند.

اصل منع سوءاستفاده از حق نیز بُعد دیگری از نقد ماشه را روشن می‌سازد. هیچ حقی —حتی اگر در یک معاهده یا قطعنامه پیش‌بینی شده باشد—نمی‌تواند به گونه‌ای اعمال شود که نتیجه آن نقض اصول برتر حقوق بین‌الملل باشد. ماشه در ظاهر با هدف تضمین پایبندی طراحی شد، اما در عمل به ابزاری برای فشار سیاسی و تضعیف حقوق بنیادین ملت‌ها بدل گردیده است. مشروعیت شورای امنیت زمانی قابل دفاع است که تصمیمات آن با قواعد آمره تعارض نداشته باشد؛ در غیر این صورت، شورا خود به عاملی برای بحران مشروعیت بدل می‌شود.(https://jflps.ut.ac.ir/article_88825.html)

از منظر حقوق بشر نیز کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد در تفسیر عمومی شماره ۸ اعلام کرده است که تحریم‌ها— حتی با اهداف مشروع—نباید به نقض حقوق بنیادین منجر شوند. تحریم‌هایی که سلامت، غذا و توسعه را محدود کنند، ناقض این اصل‌اند. ماشه به‌گونه‌ای طراحی شده است که می‌تواند چنین شرایطی را تحمیل کند، و از همین رو، اجرای آن با تعهدات عام‌الشمول دولت‌ها در حمایت از حقوق بشر تعارض دارد.

تحلیل مکانیسم ماشه در پرتو تعهدات عام‌الشمول و قواعد آمره نشان می‌دهد که بحران مشروعیت شورای امنیت صرفاً یک مسئله نظری یا تاریخی نیست، بلکه واقعیتی عینی و قریب‌الوقوع در برابر جامعه بین‌المللی است. آنچه در روزهای آینده محتمل است ــ یعنی فعال شدن ماشه و بازگشت خودکار تحریم‌ها ــ نمونه‌ای آشکار از تعارض میان تصمیمات سیاسی و اصول بنیادین حقوق بین‌الملل خواهد بود. در چنین شرایطی، اگر شورا اجازه دهد این سازوکار بدون ارزیابی هنجاری اجرا شود، عملاً پذیرش این نکته خواهد بود که حتی قواعد آمره و تعهدات عام‌الشمول نیز می‌توانند در برابر مصلحت‌های سیاسی نادیده گرفته شوند. چنین رویه‌ای نه‌تنها اعتبار شورا، بلکه اعتماد به کل نظام حقوق بین‌الملل را در معرض تهدید قرار می‌دهد.

از این منظر، جامعه بین‌المللی و به‌ویژه دولت‌های عضو سازمان ملل متحد ناگزیرند بر ضرورت رعایت سلسله‌مراتب هنجاری تأکید ورزند. تصمیمات شورا باید در پرتو تعهدات جمعی و قواعد آمره ارزیابی شود؛ هر سازوکاری که منجر به نقض حق حیات، حق سلامت یا حق توسعه گردد، باید فاقد مشروعیت شناخته شود. رویه دیوان بین‌المللی دادگستری و دکترین حقوقی موجود ابزار کافی برای استدلال در این زمینه را فراهم ساخته است. امروز بیش از هر زمان دیگر نیاز است که دولت‌ها، نهادهای بین‌المللی و پژوهشگران حقوق بین‌الملل، بر محدودیت‌های حقوقی تصمیمات شورا و تقدم قواعد آمره بر تصمیمات سیاسی تأکید کنند.

مکانیسم ماشه صرفاً یک سازوکار فنی نیست، بلکه آزمونی سرنوشت‌ساز برای مشروعیت شورای امنیت و جایگاه قواعد آمره در نظم بین‌المللی است. فعال شدن آن بدون ارزیابی هنجاری، بطور ضمنی بر این امر صحه خواهد گذاشت که حتی تعهدات عام‌الشمول می‌توانند در برابر مصالح سیاسی نادیده گرفته شوند؛ امری که اعتبار شورا و اعتماد به حقوق بین‌الملل را به‌شدت متزلزل می‌سازد. پاسداری از مشروعیت شورا منوط به آن است که تصمیمات آن در پرتو قواعد آمره سنجیده شود و جامعه بین‌المللی با گام‌های عملی مانع تثبیت رویه‌های مغایر گردد.