سازمان ملل و بن‌بست میانجی‌گری در نظام بین‌الملل-غفار غفاری مهرجردی

غفار غفاری مهرجردی - دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه تربیت مدرس
۱۴۰۴/۰۶/۲۵​

در چارچوب حقوق بین‌الملل و با استناد به اسناد رسمی همچون منشور ملل متحد و قطعنامه‌های ارکان سازمان، عملکرد سازمان ملل در ایفای نقش میانجی‌گری برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، به یکی از مباحث بنیادین و در عین حال بحرانی نظم حقوقی بین‌الملل تبدیل شده است. سازمان ملل متحد که در سال ۱۹۴۵ با هدف جلوگیری از جنگ، ترویج صلح پایدار و حمایت از اصول عدالت و حقوق بشر تأسیس شد، در ماده ۱ منشور مأموریت اصلی خود را «حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از طریق اقدامات جمعی مؤثر و حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات» تعریف کرده است. این هدف در موادی مانند ۲۴، ۳۳ تا ۳۸، ۳۹ و ۹۹ منشور بازتاب یافته و ابزارهایی همچون مذاکره، میانجی‌گری، داوری، سازش و اقدامات قهری را در اختیار نهادهای ذی‌ربط از جمله شورای امنیت و دبیرکل قرار داده است.

با این حال، شکاف‌های ژئوپولیتیک میان قدرت‌های بزرگ مانند ایالات متحده، روسیه و چین، موجب فلج شدن فرآیند تصمیم‌گیری در شورای امنیت شده و مانع از پاسخ‌گویی مؤثر سازمان ملل به بحران‌های منطقه‌ای گردیده است. همچنین، وضعیت مالی نامطلوب و تأخیر در پرداخت سهمیه‌های بودجه‌ای از سوی اعضای کلیدی، آینده مأموریت‌های صلح‌بانی و بشردوستانه این سازمان را با تهدید جدی مواجه کرده است. گرچه در برخی عرصه‌ها، از جمله کمک‌رسانی در غزه، توسط آژانس امداد و کار سازمان ملل متحد و مأموریت نیروی موقت سازمان ملل در لبنان و مذاکرات در سودان، سازمان ملل نقش‌هایی محدود ایفا کرده، اما اثربخشی این اقدامات در مقایسه با گستره بحران‌ها ناچیز تلقی می‌شود.

از سوی دیگر، تضاد میان ساختار حقوقی کلاسیک با واقعیت ژئوپلیتیک امروز، باعث شده زبان حقوق بین‌الملل که باید ابزاری برای مدیریت بحران باشد، به وسیله‌ای برای توجیه اقدامات خشونت‌بار قدرت‌ها تبدیل شود. روسیه با ارجاع به دفاع مشروع و حمایت از اقلیت‌ها، تهاجم به اوکراین را مشروع جلوه می‌دهد؛ اسرائیل نیز با بسط افراطی مفاهیم «دفاع مشروع» و «هدف نظامی» در پی مشروعیت‌بخشی به عملیات نظامی خود در غزه است. این وضعیت، به تعبیر برخی صاحب‌نظران، نشان می‌دهد که حقوق دیگر قدرت را مهار نمی‌کند، بلکه در خدمت آن قرار گرفته است. از این‌رو، علی‌رغم پیش‌بینی گسترده ابزارهای میانجی‌گرانه در منشور و تأکید مجمع عمومی بر تقویت این ظرفیت، واقعیت عملکرد سازمان ملل، واگرایی جدی میان ظرفیت حقوقی و قابلیت اجرایی این نهاد را نشان می‌دهد.

در چنین شرایطی، بازنگری در ساختارهای حقوقی و نهادی، تعریف سازوکارهای الزام‌آور، اصلاح نظام وتو در بحران‌های انسانی و تقویت دیپلماسی پیشگیرانه از طریق اختیارات دبیرکل، به ضرورتی حیاتی در مسیر بازسازی اعتبار و کارآمدی سازمان ملل در قرن بیست‌و‌یکم بدل شده است.

مبانی حقوقی میانجی‌گری در منشور سازمان ملل متحد

منشور ملل متحد سازوکارهای نسبتاً جامع و دقیقی را برای پاسخ به بحران‌های بین‌المللی پیش‌بینی کرده است. فصل ششم منشور، به‌ویژه ماده ۳۳، دولت‌ها را ملزم می‌سازد در صورت بروز اختلافی که تداوم آن می‌تواند تهدیدی برای صلح و امنیت بین‌المللی باشد، از روش‌های مسالمت‌آمیز مانند مذاکره، میانجی‌گری، داوری و سازش استفاده کنند. ماده ۳۴ به شورای امنیت این اختیار را می‌دهد که هر وضعیت بالقوه تهدیدآمیز علیه صلح را بررسی کند. همچنین، ماده ۳۶ شورا را مجاز می‌سازد در هر مرحله از اختلاف، توصیه‌هایی برای حل‌وفصل مسالمت‌آمیز ارائه دهد. در صورتی که این تلاش‌ها ناکام بماند و شرایط به تهدید یا نقض صلح یا اقدام تجاوزکارانه بیانجامد، ماده ۳۹ از فصل هفتم منشور شورای امنیت را مجاز به اتخاذ اقدامات الزام‌آور، از جمله اقدامات نظامی، می‌سازد. افزون بر آن، ماده ۹۹ منشور جایگاه برجسته‌ای برای دبیرکل قائل است تا به ابتکار خود، موضوعاتی را که به‌زعم او تهدیدی برای صلح جهانی هستند، به اطلاع شورای امنیت برساند. این ماده، تجلی عینی دیپلماسی پیشگیرانه است و در مواردی مانند بحران غزه در سال ۲۰۲۳ مورد استناد قرار گرفته است.

افزون بر مفاد منشور، مجمع عمومی سازمان ملل نیز در دهه‌های اخیر تلاش‌هایی برای نهادینه‌سازی میانجی‌گری انجام داده است. به‌ویژه قطعنامه291/66  مصوب ۲۰۱۲ با عنوان «تقویت نقش میانجی‌گری در حل منازعات» بر افزایش ظرفیت‌های نهادی و همکاری با سازمان‌های منطقه‌ای تأکید دارد. همچنین سند «راهنمای میانجی‌گری ملل متحد» چارچوبی کاربردی برای عملیات‌های میانجی‌گری ارائه می‌دهد. اما با توجه به این مبانی حقوقی،  این سازمان در عمل نتوانسته نقش مؤثری در بسیاری از بحران‌ها ایفا کند و اغلب به صدور بیانیه‌هایی غیرالزام‌آور بسنده کرده است. در برخی تفاسیر حقوقی و آرای نهادهای بین‌المللی نیز ناکارآمدی میانجی‌گری سازمان ملل به روشنی منعکس شده است. نظریه مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده دیوار حائل (2004) در سرزمین‌های اشغالی فلسطینی، سازمان ملل را دارای دو وظیفه هم‌زمان می‌داند: وظیفه منفی در زمینه عدم شناسایی وضعیت‌های غیرقانونی و وظیفه مثبت در زمینه کمک به پایان دادن به نقض‌های حقوقی. ضمنا از جدی‌ترین موانع ساختاری در مسیر ایفای نقش مؤثر میانجی‌گری، ساختار شورای امنیت و به‌ویژه ابزار وتو است. در مواردی که یکی از طرف‌های درگیر عضو دائم شورا یا متحد نزدیک او باشد، تصمیم‌گیری مؤثر دچار انسداد می‌شود. بحران اوکراین نمونه بارز آن است: روسیه با استفاده از وتو مانع تصویب هرگونه اقدام الزام‌آور علیه خود شد و شورای امنیت صرفاً به تصویب بیانیه‌های غیرالزام‌آور اکتفا کرد، در حالی‌که مجمع عمومی با قطعنامه‌هایی چون  ES-11/1 صرفاً محکومیت نمادینی صادر کرد.

از دیگر واقعیت‌های تلخ این است که سازمان ملل در هماهنگی با سازمان‌های منطقه‌ای، که طبق ماده ۵۲ منشور نقش مکمل دارند، نیز ناکام بوده است. وابستگی نهادهای منطقه‌ای به بازیگران فرامنطقه‌ای، سیاسی‌کاری و ناهماهنگی ساختاری، نه‌تنها موجب عدم مهار بحران‌ها شده، بلکه در برخی موارد به تشدید آن‌ها انجامیده است. در نتیجه، سازمان ملل نه‌تنها در سطح نهادی، بلکه در عرصه تعاملات چندجانبه نیز جایگاه مؤثر خود را در میانجی‌گری از دست داده است.

مطالعات موردی ناکامی سازمان ملل در میانجی‌گری

1. غزه: آزمونی ناکام برای میانجی‌گری سازمان ملل

در بحران فلسطین، سازمان ملل تلاش کرده است از طریق اعزام هیئت‌های تحقیق، صدور بیانیه و حتی ورود مستقیم دبیرکل، در روند میانجی‌گری نقش‌آفرینی کند. اما فشارهای سیاسی، وابستگی‌های مالی، نفوذ قدرت‌های بزرگ و فقدان ضمانت اجرا، موجب ناکامی این تلاش‌ها شده‌اند. در سال ۲۰۲۳، آنتونیو گوترش با فعال‌سازی ماده ۹۹ منشور، نسبت به وضعیت انسانی در غزه هشدار داد، اما به‌دلیل مخالفت آمریکا، شورای امنیت از تصویب قطعنامه الزام‌آور بازماند. در نهایت، تنها چند قطعنامه غیرالزام‌آور در مجمع عمومی و شورای حقوق بشر صادر شد که فاقد اثربخشی عملی بودند. این ناکامی صرفاً به ناتوانی در اقدام سیاسی محدود نمی‌شود، بلکه از تضعیف هویت حقوقی و اخلاقی سازمان ملل ناشی می‌شود. سازمانی که قرار بود مبتنی بر اصول جهانی عمل کند، در برابر منافع قدرت‌های بزرگ عقب‌نشینی کرده و میانجی‌گری آن در عمل، به ابزاری نمادین تبدیل شده است.

2. سودان: دیپلماسی ناکام در سایه فروپاشی ساختارهای داخلی

با آغاز درگیری‌ها میان نیروهای ارتش و نیروهای پشتیبانی سریع در آوریل ۲۰۲۳، مأموریت سیاسی سازمان ملل موسوم به ماموریت کمک انتقال یکپارچه سازمان ملل در سودان به شکست انجامید. فرستاده ویژه جدید، رمطان لعمامره، نتوانست اجماعی منطقه‌ای یا بین‌المللی برای توقف جنگ ایجاد کند. فقدان هماهنگی میان سازمان ملل، اتحادیه آفریقا و ائتلاف مرجع بین دولتی توسعه، نبود ابزار فشار و رقابت ژئوپلیتیک کشورهای منطقه‌ای مانند مصر و امارات، همگی از عوامل اصلی ناکامی در این پرونده هستند. همزمان، ایالات متحده و عربستان مذاکرات موازی‌ای در جده برگزار کردند که در عمل، ابتکار سازمان ملل را به حاشیه راندند. این پدیده که در نظریه روابط بین‌الملل با عنوان «چندجانبه‌گرایی رقابتی» شناخته می‌شود، نشان‌دهنده از دست رفتن اقتدار مرجعیت سازمان ملل در روندهای میانجی‌گرانه است.

3. میانمار: شکست در بازسازی نقش سیاسی

سازمان ملل نه‌تنها در واکنش به بحران‌های جاری، بلکه در جلوگیری از گسترش بحران‌های نهفته نیز ناکارآمد بوده است. منشور ملل متحد، به‌ویژه در فصل ششم، نقش پیشگیرانه‌ای برای میانجی‌گری تعریف کرده است، اما در بحران میانمار که پس از کودتای نظامی ۲۰۲۱ به‌وقوع پیوست، سازمان نتوانست اقدام الزام‌آوری انجام دهد. چین و روسیه مانع هرگونه اقدام مؤثر شورای امنیت شدند و دبیرکل نیز به‌دلیل فقدان هماهنگی میدانی، عدم تعیین نماینده ویژه فعال و نبود راهبرد مشخص، نتوانست ابتکار دیپلماتیکی مؤثر ارائه دهد. سازمان منطقه‌ای آسه آن نیز به‌دلیل پایبندی به اصل «عدم مداخله»، عملاً نقشی بی‌اثر ایفا کرد. در نهایت، بحران در ایالت‌های کاچین و راخین به یک فاجعه بشری مزمن تبدیل شد و سازمان ملل حتی نتوانست نقش هماهنگ‌کننده مؤثری ایفا کند.

برآیند کلی

سازمان ملل متحد در بُعد ساختاری با چالش‌های درون‌سازمانی عمیق مواجه است؛ از جمله فقدان ابزارهای الزام‌آور برای دبیرکل، ساختار مصلحت‌محور شورای امنیت، وابستگی مالی به دولت‌های قدرتمند و نبود سازوکارهای مؤثر اعتمادسازی میان طرف‌های درگیر. از منظر حقوق بین‌الملل، علیرغم تصریح صریح در مواد ۱، ۲۴، ۳۳ و ۳۹ منشور، این سازمان اغلب در مرحله شناسایی بحران باقی مانده و از عبور به مرحله اقدام عملی بازمانده است. از سوی دیگر، بی‌اعتمادی روزافزون نسبت به بی‌طرفی سازمان نیز کارکرد آن را تضعیف کرده است. در مواردی چون افغانستان یا یمن، سازمان ملل از سوی برخی بازیگران به جانبداری متهم شده و این درک عمومی، توانایی آن را در ایفای نقش میانجی‌گری کاهش داده و عملکرد آن را به سطحی نمادین تنزل داده است. باید توجه داشت که در نبود اعتماد مردمی، حتی نهادی دارای مشروعیت رسمی، در عمل نمی‌تواند تأثیرگذاری ملموس داشته باشد.

با وجود مشروعیت جهانی سازمان ملل برای ایفای نقش میانجی‌گر، ساختار نامتوازن قدرت، غیاب اراده سیاسی در میان قدرت‌های بزرگ و ناهماهنگی با نهادهای منطقه‌ای، این ظرفیت را بلااستفاده ساخته است. ناکامی سازمان در عرصه میانجی‌گری، نه‌تنها اعتبار خود این نهاد، بلکه مشروعیت نظم حقوقی بین‌المللی را نیز با خطر مواجه کرده است. در پاسخ به این بحران ساختاری و هنجاری، راه‌حل‌ها باید فراتر از اصلاحات نهادی باشد. آنچه ضرورت دارد، احیای معنای عدالت، بازسازی بی‌طرفی و تقویت سازوکارهای الزام‌آور در قلب نظام چندجانبه جهانی است. تنها در چنین شرایطی، میانجی‌گری سازمان ملل می‌تواند از وضعیت نمادین کنونی فراتر رفته و به ابزاری عملی در حل‌وفصل بحران‌ها تبدیل شود.

در پاسخ به این بن‌بست، پیشنهادهایی با رویکرد حقوقی و نهادی قابل اجرا مطرح می‌شود:

1. شکل‌دهی به دکترین جدید «میانجی‌گری با قابلیت اجرای سازمانی» مستلزم تفسیر موسع ماده ۳۳ منشور ملل متحد در پرتو ماده ۳۸ اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری است. ماده ۳۳ صرفاً به روش‌های مسالمت‌آمیز حل اختلاف اشاره دارد، اما با بهره‌گیری از ماده ۳۸ و عرف‌سازی نهادی، می‌توان جایگاه میانجی‌گری را از سطح توصیه به سطح تعهد رفتاری ارتقاء داد. در این مسیر، استفاده از نظریه مشورتی دیوان به‌عنوان ابزار تفسیری حیاتی است. تجربه نظریه مشورتی ۱۹ ژوئیه ۲۰۲۴ درباره مسئولیت جامعه جهانی در قبال وضعیت فلسطین نشان داد که مجمع عمومی می‌تواند از دیوان بخواهد حدود تعهدات سازمان ملل و دولت‌ها را روشن کند. گرچه این نظریه صراحتاً به میانجی‌گری نپرداخت، اما ظرفیت آن برای تبیین تعهدات مثبت نهادها در قبال صلح، زمینه‌ساز تفسیر جدیدی از جایگاه میانجی‌گری در نظم حقوقی جهانی است. استفاده هدفمند از این ظرفیت می‌تواند میانجی‌گری را به ابزاری الزام‌آورتر در ساختار سازمان ملل تبدیل کند.
2. تدوین یک نظام‌نامه اخلاقی الزام‌آور برای میانجی‌گران سازمان ملل ضروری است؛ چرا که اصول فعلی مندرج در «راهنمایی سازمان ملل برای میانجی‌گری مؤثر» (۲۰۱۲) صرفاً جنبه توصیه‌ای دارند و ضمانت اجرایی ندارند. به‌جای اتکا به اصول ارشادی، باید سندی با ساختاری مشابه «کد اخلاقی میانجی‌گران بین‌المللی» تهیه شود و در قالب مصوبه‌ای از مجمع عمومی، الزامی گردد. این نظام‌نامه باید به‌طور خاص شامل قواعدی درباره بی‌طرفی، افشای منافع، استقلال از فشار سیاسی و پاسخگویی حقوقی از طریق نهادهایی چون شورای حقوق بشر باشد تا اعتماد طرفین درگیر در منازعات را تضمین کند.
3. برای نهادینه‌سازی مشارکت مؤثر دولت‌ها در فرآیندهای میانجی‌گری، سازمان ملل می‌تواند با بهره‌گیری از توافقات دو یا چندجانبه و سازوکارهای منطقه‌ای چارچوب‌هایی تعهدآور اما غیرالزام‌آور ایجاد کند. این چارچوب‌ها می‌توانند تعهد به ورود در فرایند میانجی‌گری، احترام به نتایج آن و همکاری با میانجی‌گران را ترویج دهند و به تدریج زمینه‌ساز شکل‌گیری هنجارهای عرفی جدید در حقوق بین‌الملل شوند.
4. در شرایطی که شورای امنیت به دلیل وتو قادر به اقدام نیست، مجمع عمومی باید بر مبنای قطعنامه «اتحاد برای صلح» ساختارهای عملیاتی‌تری مانند «کارگروه‌های میانجی‌گری موقت» ایجاد کند. این نهادهای ویژه می‌توانند در غیاب اقدام شورای امنیت، وارد مذاکره مستقیم با طرف‌های منازعه شده و طرح‌هایی برای مصالحه ارائه دهند. چنین نهادسازی می‌تواند جایگاه واقعی مجمع عمومی را در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی احیا کند.