ظرفیت های حقوق بین الملل در واکنش به حمله اسرائیل علیه ساختمان بخش کنسولی سفارت ایران در دمشق

زهره شفیعی- پژوهشگر دوره دکتری حقوق بین ­الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۳/۰۱/۲۸​

*. لازم به ذکر است که این نوشتار پیش از عملیات نظامی ایران در نیمه شب 26 فروردین 1403 نگاشته شده است.

دوشنبه، سیزدهم فروردین ماه 1403، ساعت ۵ عصر، یک ساختمان مربوط به بخش کنسولی سفارت ایران در محله «المزه» در دمشق پایتخت سوریه مورد حمله اسرائیل قرار گرفت. در پی این حمله سیزده تن شامل هفت ایرانی و شش سوری جان خود را از دست دادند. اقدامی متخلفانه که ارتکاب آن در حقوق بین ­الملل بدیع است. در حقوق بین‌الملل سفارتخانه‌ها و کنسولگری‌ها چه در مقابل اقدامات مداخله‌جویانه دولت پذیرنده در لوای قاعده مصونیت، و چه در مقابل اقدامات مسلحانه دولت‌ها، به عنوان هدف غیرنظامی ویژه تحت پوشش حمایتی خاص هستند. در این نوشتار تلاش می شود تا ظرفیت ­های قابل کاربست در حقوق بین­ الملل از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران نسبت به اقدام مغایر حقوق بین ­الملل اسرائیل مورد ارزیابی علمی قرار گیرد.

بر اساس ماده دو طرح مسئولیت بین­ المللی دولت­ها نقض هر تعهد بین ­المللی موجب مسئولیت بین­ المللی است. در این مفهوم، مسؤولیت بین‌المللی دولت متخلف فارغ از عنصر شناسایی آن دولت توسط دولت قربانی عمل متخلفانه بین‌المللی، مورد تصریح قرار گرفته است. نظام حقوقی بین‌الملل مانند سایر نظام ­های حقوقی راهکارهایی را نسبت به اقدامات ناقض حقوق بین‌الملل از سوی دولت­ها پیش ­بینی کرده است که هرکدام با توجه به وضعیت هر قضیه قابلیت کاربست دارند. بسیاری از پاسخ‌های دولت­ها مبتنی بر خودقضاوتی است؛ برخی دیگر توسط سازمان­های بین ­المللی یا دولت­های عضو معاهدات چند جانبه در چارچوب آن معاهدات اتخاذ می­شوند؛ برخی دیگر نه لزوماً توسط دولت‌ها یا سازمان های بین ­المللی، بلکه توسط افراد غیردولتی و مشارکت کنندگان حقوق بین الملل صورت می­پذیرد (بنگرید: ص 248). این اقدامات شامل مراجعه به شورای امنیت، حق دفاع مشروع، مراجعه به یک نهاد قضایی بین­ المللی به طور خاص دیوان بین ­المللی دادگستری و اقدام متقابل هستند. نماینده جامعه بین ­المللی که به اقدام غیرقانونی دولت ناقض پاسخ می­دهد، عموما دولت آسیب دیده و متاثر است که حقوقش توسط دولت متخلف نقض شده است. در واقع دولت آسیب دیده چنانچه عملِ ناقض تعهدات بین ­المللیِ متخلف را به درستی تفسیر کند و طبق قوانین بین‌المللی عمل کند به عنوان عامل نظم حقوقی بین‌المللی اقدام می‌کند. در این صورت، دولت آسیب دیده کمک‌رسان بازگرداندن اعتبار نظم حقوقی بین المللی است.

گام نخست: رجوع به شورای امنیت

 بر اساس ماده 35 منشور سازمان ملل متحد هر عضو ملل متحد می­تواند توجه شورای امنیت یا مجمع عمومی را به هر اختلاف یا وضعیتی از آنگونه که در ماده 34 بدان اشاره شده است جلب نماید. همچنین ماده 37 همان سند نیز مقرر می­دارد: در صورتی که طرفین نتوانند اختلافی را آنگونه که در ماده 33 بدان اشاره شده به وسایل مذکور در ماده مزبور حل و فصل نمایند باید آن را به شورای امنیت ارجاع نمایند. با توجه به این مقررات و پیرو حمله یکم آوریل، دولت جمهوری اسلامی ایران برای محکومیت آن اقدام به شورای امنیت سازمان ملل مراجعه کرد. در جلسه دوم آوریل شواری امنیت، ایالات متحده، بریتانیا و فرانسه با بیانیه ای که توسط روسیه پیش‌نویس شده بود و حمله به سفارت ایران در سوریه را محکوم می‌کرد و در ضمن آن اسرائیل را ناقض تعهدات بین ­المللی قلمداد کرده بود، مخالفت کردند. این در حالی است که چنین بیانیه­ هایی باید با اجماع هر پانزده عضو شورای امنیت به تصویب برسند. دولت­های فوق ­الذکر معتقد بودند بسیاری از وقایعی که در روز دوشنبه در دمشق رخ داده، نامشخص ­اند. نماینده روسیه از جامعه بین‌المللی خواست اقدامات  اسرائیل را محکوم کرده و هشدار داد، اگر این موضع را مجدداً تأیید نکنیم، نوبت دیگر، اماکن و اشخاص دیپلماتیک هر دولتی می‌تواند هدف حمله هوایی قرار گیرد (بنگرید). اما از آنجا که شورای امنیت یک نهاد  سیاسی است که متولی فرآیندهای سیاسی تصمیم گیری جمعی و منافع مختلف دولت­های عضو است و با فرآیند مذاکره و چانه زنی سیاسی هدایت می­شود، هر تصمیم منعکس کننده منافع اعضا است. همین شیوه تصمیم ­گیری و حق وتوی اعضای دائم نیز مشکلات اساسی را در خصوص عملکرد شورای امنیت ایجاد کرده و مورد انتقاد قرار گرفته است.

گام دوم: دفاع مشروع

با غیرقانونی شدن جنگ در قرن بیستم، حملات تلافی­ جویانه مسلحانه نیز غیرقانونی شد. زمانی که منشور سازمان ملل استفاده از زور را  ذیل بند 4 ماده 2 ممنوع کرد توسل به آن را تحت شرایط استثنائی مجاز دانست که ذیل فصل هفت و مواد 42 و 51 قانونمند شد که یکی به مجوز شورای امنیت برای توسل به زور و دیگری به حق ذاتی دفاع مشروع اشاره دارد. با این حال حتی توسل به این مقررات برای استفاده از زور نیز محدودیت هایی را می­طلبد.

برای استفاده قانونی از حق دفاع مشروع یک دولت باید قربانی یک حمله مسلحانه شده باشد؛ دیوان بین­ المللی دادگستری در قضیه برخی فعالیت­ها در و علیه نیکاراگوئه اعلام کرد که «دفاع مشروع تنها اقداماتی را توجیه می­کند که متناسب با حمله مسلحانه بوده و برای پاسخ به آن ضروری است» (بنگرید: بند 176). در نتیجه دیوان دو اصل ضروری در حقوق بین ­الملل برای توسل به زور با اتکاء به حق دفاع مشروع را اصل تناسب و اصل ضرورت اعلام کرد.

در خصوص مفهوم «حمله مسلحانه» اختلافات قابل توجهی در حقوق بین الملل وجود دارد. درقضیه نیکاراگوئه و نظریه مشورتی در مورد آثار ساخت دیوار حائل در سرزمین اشغالی فلسطین دیوان بین ­المللی دادگستری اشعار داشت: یک حمله مسلحانه صرفا شامل اقدام نیروهای مسلح منظم در سراسر یک مرز بین‌المللی نیست، بلکه فرستادن گروه‌ها یا مزدوران مسلح توسط یا از طرف یک دولت، که اقدامات مسلحانه را علیه یک دولت دیگر انجام می‌دهند که آن اقدامات به اندازه یک حمله مسلحانه واقعی توسط نیروهای منظم باشد نیز حمله مسلحانه تلقی می‌شود.  اما کمک به شورشیان در قالب تهیه سلاح یا پشتیبانی لجستیکی را یک حمله مسلحانه تلقی نکرد (بنگرید: بند 195).

دولتی که قربانی حمله مسلحانه می­شود، تا زمانی که شورای امنیت اقدامات لازم برای حفظ صلح و امنیت بین المللی را اتخاذ نکند، حق دارد از حق ذاتی دفاع از خود استفاده کند. این ماده مستلزم آن است تا زمانی که شورای امنیت هیچ اقدامی انجام نداده باشد، حق دفاع از خود همچنان قابل اعمال است.

گفته شد که شورای امنیت اقدامی مقتضی در پاسخ به حمله­ اسرائیل انجام نداد تا در نتیجه آن حق دفاع مشروع دولت ایران منتفی شود، سوال اصلی این است: آیا حمله به بخش کنسولی سفارت ایران به عنوان مظهر حاکمیت در دمشق در مفهوم حمله مسلحانه است که مبتنی بر آن امکان توسل به حق دفاع مشروع فراهم گردد؟ ماده 1 قطعنامه تعریف تجاوز چنین مقرر کرده: «تجاوز عبارت است از کاربرد نیروی مسلح توسط یک دولت علیه حاکمیت، تمامیت ارضی، یا استقلال سیاسی دولتی دیگر، یا کاربرد آن از دیگر راههای مغایر با منشور ملل متحد، آنچنان‌که در این تعریف آمده است». ماده سه همین سند نیز به صورت غیرحصری (بنگرید: ماده چهار) اقدامات تجاوزکارانه را ذکر کرده که حمله به اماکن دیپلماتیک و کنسولی در زمره آنها نیست اما با بهره بردن از ماده چهار همین سند و تفسیری موسع از ماده یک قطعنامه3314 احراز حمله مسلحانه و تجاوز امکان­پذیر است.  

از سوی دیگر، با توجه به شرط ­های لازم برای توسل به حق دفاع مشروع به طور خاص شرط ضرورت که وفق آن دولت متاثر فقط در حدی که برای دفاع از خود و دفع حمله لازم است می تواند اقدام به دفاع کند، آیا توسل به دفاع مشروع علیه اسرائیل چنین شروطی را در بردارد؟ در واقع احراز شرط ضرورت مستلزم وجود یک حمله مسلحانه در جریان و برای لزوم توقف حمله است. اصل ضرورت ایجاب می کند که برای توجیه دفاع مشروع، دولت هدف حمله باید نشان دهد که اقدامی که انجام داده تنها گزینه ای بوده است که در شرایط حمله مسلحانه مهاجم علیه آن دولت در اختیار داشته است و هیچ گزینه دیگری وجود نداشته است. در نتیجه توسل به حق دفاع مشروع توسط ایران در این قضیه باید همراه با اثبات این عناصر قانونی باشد.

گام سوم: مراجعه به دیوان بین­ المللی دادگستری

دیوان تنها در صورتی می­تواند به قضیه ­ای ورود کند که طرفین، اعم از خواهان و خوانده، صلاحیت قضایی را با رضایت داوطلبانه به آن واگذار کرده باشند (بنگرید: بند 14). چنین رضایتی می­تواند اشکال گوناگون داشته باشد. اعم از یک قید معاهده ­ای، پذیرش اختیاری صلاحیت اجباری دیوان به موجب اعلامیه تسلیمی به دیوان، یا پذیرش صلاحیت از سوی خوانده از طریق رفتار خود پس از شروع یکجانبه دادرسی توسط خواهان (forum prorogatum) و توافق دو طرف اختلاف برای تسلیم اختلاف به دیوان بین ­المللی دادگستری که تحت عنوان مبانی صلاحیتی و ذیل ماده 36 اساسنامه دیوان بین­المللی دادگستری و بند 5 ماده 38 قواعد دادرسی هستند. در هر صورت رضایت به هر شکلی که باشد، دامنه­ ی موضوعاتی که دیوان می­تواند به آن ها ورود نماید را مشخص و محدود می­کند.

در خصوص پذیرش اختیاری صلاحیت اجباری دیوان به موجب اعلامیه تسلیمی به دیوان اگرچه دولت ایران 26 ژوئن 2023 این اعلامیه را به دیوان تسلیم کرده اما اسرائیل هیچگاه چنین اعلامیه­ ای را به دیوان بین ­المللی دادگستری تسلیم نکرده است؛ از سوی دیگر با  توجه به اختلاف­ های گسترده میان جمهوری اسلامی ایران و رژیم غاصب اسرائیل تنها بستر قابل تصور برای اعمال صلاحیت دیوان بین ­المللی دادگستری توسل به یک قید معاهده­ای یا پذیرش صلاحیت از سوی خوانده از طریق رفتار خود پس از شروع یکجانبه دادرسی توسط خواهان (forum prorogatum) است.

مقامات متعدد بارها اعلام کردند که اقدام رژیم غاصب اسرائیل علیه اماکن دیپلماتیک و کنسولی نقض فاحش قوانین بین ­المللی است و به طور خاص به کنوانسیون های وین در مورد روابط دیپلماتیک 1961 و کنوانسیون وین درباره روابط کنسولی1963اشاره کرده ­اند. بر اساس کنوانسیون وین در مورد روابط دیپلماتیک در سال 1961، کارکنان دیپلماتیک و اماکن دیپلماتیک تعرض ناپذیر هستند (بنگرید: ماده 21). با این حال، عبارت پردازی کنوانسیون­ های فوق­ الذکر صرفا به حقوق و تعهداتِ دولت‌های «فرستنده» و «پذیرنده» که دارای روابط هستند توجه دارد و نه دولت­های ثالث. لذا از آنجا که حمله از سوی اسرائیل علیه اماکن کنسولی ایران در دمشق صورت گرفته، امکان طرح دعوی بر اساس این کنوانسیون از سوی ایران علیه اسرائیل نزد دیوان بین ­المللی دادگستری منتفی است.

 از سوی دیگر، کنوانسیون راجع به جلوگیری و مجازات جرائم علیه اشخاص مورد حمایت بین المللی منجمله مأمورین دیپلماتیک نیز سند دیگری است که با توجه به نقض تحقق یافته قابلیت اعمال دارد. ماده یک این کنوانسیون بیان می‌کند که «مقامات رسمی، اقامتگاه خصوصی یا وسایل حمل و نقل کارکنان دیپلماتیک محافظت می‌شوند.» دولت جمهوری اسلامی ایران، سوریه و اسرائیل عضو این کنوانسیون هستند.  در خصوص صلاحیت دیوان بین­ المللی دادگستری، ماده ۱۳ این کنوانسیون مقرر می­دارد، اختلافات بین دو یا چند عضو کنوانسیون ناشی از تفسیر و یا اجرای آن که از طریق مذاکره حل و فصل‌نگردد حسب تقاضای یکی از آنها به داوری ارجاع خواهد شد، هر گاه شش ماه پس از تاریخ تقاضای ارجاع به داوری طرف­ها نسبت به ترتیب داوری توافق ننمایند، هر یک از طرف­های مذکور می‌تواند با رعایت‌اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری اختلاف را به دیوان ارجاع نماید، بااینحال، هر یک از اعضای طرف کنوانسیون می‌تواند به هنگام امضاء و یا تصویب کنوانسیون حاضر و یا الحاق به آن اعلام دارد که خود را از بابت‌ مقررات بند ۱ ماده 13 متعهد نمی‌داند.

اسرائیل به موجب اعلامیه ­ای بیان کرده که خود را ملزم به بند 1 ماده 13 کنوانسیون نمی داند؛ در نتیجه از آنجاکه نقش نهادهای قضایی بین المللی به عنوان یک مکانیزم برای حل و فصل اختلافات بین­ المللی محدود و ضعیف است (بنگرید: ص 252) امکان اعمال و بهره­ بردن از مقررات این کنوانسیون نیز منتفی است.

بر اساس ماده 25 کنوانسیون 1969 مأموریت های ویژه اماکنی که مأموریت ویژه در آنجا مستقر شده است، غیرقابل تعرض هستند. همچنین بر اساس ماده 29 همان سند، نمایندگان دولت فرستنده در مأموریت ویژه و کارکنان دیپلماتیک آن از تعرض مصون خواهند بود. ایران عضو کنوانسیون 1969 است اما اسرائیل آن را صرفا به  امضاء رسانده است. از این روی، هرچند که اعمال اسرائیل موضوع و هدف معاهده را تهی ساخته و موجبات مسئولیت آن را فراهم می ­آورد، اما امکان توسل به دیوان منتفی است.

گام چهارم: اقدام متقابل

زمانی که منشور سازمان ملل استفاده از زور را ممنوع کرد، انتقام‌جویی‌های مسلحانه (Reprisals) نیز منع شدند. اما اقدامات تلافی جویانه غیرنظامی به عنوان اقداماتی استثنایی که ذاتاً غیرقانونی هستند با اصطلاح «اقدام متقابل»  (Countermeasures) جایگزین و مجاز قلمداد شدند (بنگرید: ص288) . طبق ماده 49 طرح مسئولیت بین­ المللی دولت­ها، دولت آسیب دیده می­تواند اقدامات متقابل را علیه ناقض تعهدات بین­ المللی برای ترغیب آن به اجرای تعهدات خود از جمله توقف عمل متخلفانه، ضمانت عدم تکرار و جبران خسارت پیش گیرد. در نتیجه دولت­ها صرفا می­توانند در پاسخ به یک عمل متخلفانه بین­ المللی (بنگرید: ص703) در اینجا یعنی نقض مصونیت اماکن دیپلماتیک و کنسولی که در حقوق بین­ المللی عرفی به خوبی شکل گرفته است به اقدامات متقابل متوسل شوند.

مواد 49 تا 51 طرح مسئولیت بین­ المللی دولت­ها محدودیت های متعددی را برای توسل به اقدامات متقابل مقرر کرده که عبارتند از (1) محدود به عدم اجرای تعهدات بین المللی دولت متاثر در قبال متخلف است؛ (2) موظفند از تهدید یا استفاده از زور خودداری کنند؛ و (3) نباید بر تعهدات یک دولت برای حمایت از حقوق اساسی بشر، تعهدات با خصوصیات بشردوستانه که انتقام جویی را ممنوع می­کنند و سایر تعهدات تحت هنجارهای آمرانه تأثیر بگذارد؛ (4) اقدامات متقابل نیز باید متناسب با آسیبی باشد که دولت آسیب دیده متحمل شده است.

پس از پایان رفتار متخلفانه بین ­المللی توسل به اقدامات متقابل صحیح نیست اما توسل به اقدامات متقابل در صورتی که در راستای ارائه غرامت های دولت آسیب دیده باشد، قابلیت ادامه دارد. دولت آسیب دیده باید متخلف را از قصد خود برای اتخاذ اقدام متقابل آگاه سازد و به متخلف فرصتی بدهد تا رفتار غیرقانونی خود را متوقف کند ویا غرامت های لازم را ارائه کند. با توجه به قضیه مورد بحث به نظر می­رسد توسل به اقدامات متقابل از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران بهترین و قانونی ترین شیوه باشد.

پایان سخن

مانع تراشی­ های اسرائیل برای ارسال کمک‌های بشردوستانه به غزه که به گفته یک مقام ارشد سازمان ملل متحد «جنایت جنگی» است، ارتکاب نسل زدایی که گزارشگر ویژه حقوق بشر در امور فلسطین در گزارش 25 مارس 2024 خود به آن اشاره کرده و اعلام داشته که دلایل معقولی وجود دارد که آستانه­ی لازم برای ارتکاب جنایت نسل زدایی در غزه فراهم شده است، نقض های فاحشی که اسرائیل علیه فلسطینی‌ها پس از 7 اکتبر 2023، به‌ویژه در غزه انجام داد، ، حمله اسرائیل به بخش کنسولی ایران در دمشق به عنوان مکان دارای مصونیت همگی گویای نادیده انگاشتن و نقض تعهدات ناشی از حقوق بین­ الملل، اصول اساسی و قواعد آن از سوی اسرائیل است. انفعال، عدم اقدام اساسی و کارآمد از سوی سازمان ملل متحد و به طور خاص شورای امنیت انتقادها به حقوق بین ­الملل را فزونی می­دهند و نقادان مجددا بر طبل ناکارآمدی آن می کوبند. این در حالی است که در این نوشتار بحث شد که دستکم دو اقدام یکی توسل به شورای امنیت (با فرض سیاست زدایی و اجرای تعهدات حقوقی اعضای دارای حق وتو در شورای امنیت) و دیگری اتخاذ اقدامات متقابل از سوی دولت جمهوری اسلامی ایران برای پاسخ به اقدامات ناقض اسرائیل امکان ­پذیر است.