نگاهی به تصمیم دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه «برخی اموال ایران» با تأکید بر بانک مرکزی (بخش دوم)-دکتر عبداله عابدینی

دکتر عبدالله عابدینی - عضو هیأت علمی پژوهشکده تحقیق و توسعه علوم انسانی (سمت)
۱۴۰۲/۰۱/۲۹​

بعد از معرفی کلی رای و حدود آن در بخش نخست این یادداشت، در اینجا مروری بر دیدگاه طرفین و دیوان در مورد شرکت بودن بانک مرکزی داریم.

ایران پس از توقیف مبلغ نزدیک به 2 میلیارد دلار از دارایی بانک مرکزی از سال 2008 تا 2016 در پرونده پترسون نزد محاکم نیویورک و دیوان عالی ایالات متحده برای تأمین خواسته آرای متعدد خواهان‌های امریکایی علیه دولت ایران، تصمیم گرفت در تاریخ 14 ژوئن 2016 در دیوان طرح دعوا کند. (بند 2.58 لایحه ایران) ایالات متحده نیز در 1 می 2017 ایرادات مقدماتی خود را در این پرونده مطرح کرد از جمله این که مصونیت مورد ادعای ایران در مورد بانک مرکزی موضوعی نیست که داخل در معاهده مودت قرار گیرد. همچنین، بانک مرکزی یک شرکت در معنای معاهده محسوب نمی‌شود. (صفحات 103-78) در مورد ایراد نخست که بخش عمده‌ای از تصمیم 2019 دیوان را به خود اختصاص داده است و مرکز ثقل دفاع ایران در مورد بانک مرکزی محسوب می‌شد (بندهای 80-48 تصمیم 2019) دیوان ادعاهای ایران را نپذیرفت. از این رو، چاره‌ای نبود جز آن که ایران بانک مرکزی را به عنوان یک شرکت قلمداد کند. ایالات متحده نیز در ایراد دوم خود خلاف این مسأله را مطرح کرده بود. دیوان نیز به دلیل ماهیت تعیین تکلیف این موضوع، چنین اظهار داشت که بررسی دقیق این که بانک مرکزی در مفهوم «شرکت» (Company) مورد نظر در معاهده مودت می‌باشد یا خیر، دارای ویژگی ماهوی است و باید در مرحله ماهوی بدان رسیدگی نمود. با این حال، دیوان در تصمیم 2019 مطالب بسیار مهمی را مطرح کرد که دیوان در رأی ماهوی 30 مارس 2023 آن را مبنای اظهارات خود قرار داد. (بندهای 97-81)

دیوان در تصمیم 30 مارس 2023 طی بندهای 54-34 به ایراد ایالات متحده در خصوص شرکت نبودن بانک مرکزی پرداخت و در نهایت ادعای ایالات متحده را پذیرفت. با این حال، رهیافت دیوان در این خصوص نیازمند تأمل جدی است. در ادامه به اظهارات دیوان و سپس قضات مخالف تصمیم دیوان در این خصوص می‌پردازیم. دیوان در بندهای 87 و 97 از تصمیم 2019 اعلام کرد که مانعی وجود ندارد یک موجودیت حاکمیتی بتواند اقدامات تجاری انجام دهد. از این رو، با توجه به این که تمام حقایق لازم را برای تعیین این که آیا فعالیت‌های بانک مرکزی ایران تجاری بوده یا خیر، در اختیار ندارد، از طرفین به ویژه ایران خواست تا دلایل تکمیلی خود را در این خصوص در مرحله ماهوی ارائه نماید. دیوان در این قسمت به طرح دفاعیات ایران و ایالات متحده در مورد شرکت بودن بانک مرکزی می‌پردازد که در لوایح کتبی و جلسات استماع بدان پرداخته‌اند.

از نظر ایران، نه تنها اساسنامه بانک مرکزی بلکه عملکرد این نهاد نیز نشان می‌دهد که بانک مرکزی در فعالیت‌های تجاری شرکت کرده است. ایران معتقد بود قانون پولی و بانکی 1351 برخی اقدامات بانک مرکزی را حاکمیتی و برخی دیگر را تجاری تلقی کرده است و اجازه فعالیت تجاری را به بانک داده است.از منظر ایران، یکی از مصادیق این اقدام تجاری، سرمایه‌گذاری و مدیریت در حوزه اوراق تضامین است که بانک مرکزی در حدود 2 میلیارد دلار نزد سیتی بانک نیویورک در میانه سال‌های 2002 تا 2007 انجام داده است و با توجه به کسب منفعت بانک مرکزی به واسطه این اقدام تجاری، باید بر اساس قانون پولی و بانکی مبادرت به پرداخت مالیات کند. ایران معتقد است طبق تصمیم 2019 دیوان، «ماهیت» (Nature) اقدامات انجام شده به جای تمرکز بر «کارکرد» (Function) اقدام انجام شده، می‌تواند تجاری بودن آن را اثبات کند و ارتباط میان عملکرد حاکمیتی بانک و اقدام مورد نظر، دلیل کافی برای محرومیت بانک مزبور از ماهیت تجاری تلقی نمی‌شود. ایران ادامه می‌دهد، مقامات سیاسی و محاکم ایالات متحده نیز در رسیدگی‌های مرتبط با بانک مرکزی در محاکم این کشور، ماهیت اقدام بانک مرکزی ایران در خرید اوراق قرضه، تجاری تلقی کرده و به این ترتیب، آنها را واجد مصونیت قلمداد نکرده است.

از نظر ایالات متحده نیز اقدام بانک مرکزی در چارچوب سنتی فعالیت‌های حاکمیتی قابل توصیف است که معمولاً یک بانک مرکزی انجام می‌دهد زیرا بانک مرکزی از این طریق مبادرت به مدیریت ذخایر ارزی خود می‌کند که یک اقدام حاکمیتی است. ضمن این که بانک مرکزی در دفاعیات خود نزد محاکم ایالات متحده، همواره بر حاکمیتی بودن فعالیت‌هایش به عنوان یک بانک مرکزی تأکید کرده است.

پس از این مرحله، دیوان با تکیه بر تصمیم 2019 خود معتقد است که شرکت در مفهوم معاهده مودت، دارای شخصیت حقوقی مستقل است که طبق قوانین دولت متبوع خود از آن بهره‌مند شده است؛ حتی اگر موجودیت مزبور به صورت کلی یا جزیی، متعلق به دولت بوده باشد. از نظر دیوان، اگر موجودیتی صرفاً به عنوان یک موجودیت حاکمیتی تلقی شود نمی‌تواند از منافع و حقوق مندرج در مواد 3 تا 5 معاهده مودت بهره‌مند شود. با این حال، دیوان معتقد است، یک موجودیت حاکمیتی ممکن است دست به اقدامات تجاری نیز بزند. پرسشی که دیوان در این مرحله مطرح می‌کند آن است که آیا ایران توانسته در تمامی مراحل رسیدگی از جمله در مرحله ماهوی اثبات کند که بانک مرکزی ایران در فاصله زمانی مورد بحث یعنی 2002 تا 2007 با خرید اوراق قرضه مزبور، مبادرت به انجام فعالیتی تجاری کرده است یا خیر؟

از نظر دیوان، فعالیت‌های مورد نظر برای اثبات تجاری بودن کافی نیستند زیرا در چارچوب و به منظور فعالیت اصلی بانک مرکزی انجام شده‌اند که از این نهاد غیرقابل تفکیک هستند. در واقع، این فعالیت‌های مورد بحث، صرفاً شیوه‌ای از اِعمال کارکرد حاکمیتی یک بانک مرکزی است. دیوان برخلاف نظر ایران معتقد است از تصمیم 2019 چنین برنمی‌آید که تنها «ماهیت» اقدام، نقش تعیین‌کننده در اثبات تجاری بودن داشته باشد بلکه تصمیم 2019 در مقام بیان این نکته نبوده که اعلام کند، نیازی به هیچ گونه ارتباطی میان اقدام مورد بحث یعنی خرید اوراق قرضه با کارکرد حاکمیتی بانک مرکزی نیست. دیوان معتقد است در زمان مورد بحث باید اقدامات بانک مرکزی در بستر خود دیده شوند و توجه خاصی به هرگونه ارتباط میان این اقدام و کارکرد حاکمیتی بانک مرکزی صورت گیرد. این قسمت از تصمیم دیوان، یکی از بحث‌برانگیزترین نکاتی است که در ادامه به آن می‌پردازیم.

همچنین، دیوان به این نکته اشاره دارد که در رسیدن به این نتیجه‌گیری که بانک مرکزی یک شرکت در معنای معاهده مودت نیست، توجهی به دفاعیات بانک مرکزی نزد محاکم ایالات متحده و اظهارات مقامات سیاسی و محاکم ایالات متحده نداشته است. ضمن این که دیوان معتقد است اظهارات بانک مرکزی طبیعتاً برای قانع کردن محاکم ایالات متحده برای برخورداری از مصونیت بوده و این اظهارت قابل تحمیل بر دولت ایران در این دعوا نیست. همچنین، دیوان می‌پذیرد مقامات سیاسی و محاکم ایالات متحده در رسیدگی‌های انجام شده در ایالات متحده بر تجاری بودن اقدامات بانک مرکزی ایران تأکید داشتند. «با این حال، دیوان معتقد است ملاحظاتی که از سوی بانک مرکزی در آن رسیدگی‌ها مطرح شده است، دقیقاً واقعیت فعالیت‌های بانک مرکزی را منعکس می‌کند.» این فراز از یافته دیوان نیز دارای بیشترین اهمیت برای ایران در پرونده‌های در حال رسیدگی در محاکم داخلی برخی کشورها در خصوص اموال بانک مرکزی است که در قسمت بعد به آن می‌پردازیم. در نهایت، دیوان اعلام می کند که صلاحیت موضوعی لازم بر اساس معاهده مودت برای ورود به ادعای مربوط به بانک مرکزی را ندارد و در قسمت 1 از قسمت اجرایی (بند 236) رأی با نصاب 10 به 5 (قضات مخالف: بنونا، یوسف، رابینسون، سلام، ممتاز) آن را خارج از صلاحیت خود اعلام می‌کند. البته قاضی نولته نیز اگرچه با اکثریت قضات همراهی می‌کند اما توضیحات قابل توجهی در خصوص بانک مرکزی در نظر جداگانه خود مطرح می‌کند.

اظهارات دیوان در خصوص بانک مرکزی به چه معناست؟

1. نخستین نکته‌ای که توجه قضات مخالف را نیز معطوف به خود کرده، تغییر تأکید دیوان از معیار «ماهیت» فعالیت‌های مورد بحث بانک مرکزی به معیار «کارکرد» این نهاد بوده است. در واقع، دیوان از معیار معرفی شده خود در سال 2019 نسبت به سال 2023 عدول کرده است. پرسش‌هایی که ممکن است در این زمینه مطرح شوند عبارتند از این که آیا این امر پیش‌بینی‌پذیری تصمیمات دیوان را مخدوش می‌کند؟ آیا دیوان خواهان دعوا را سرگردان کرده است؟ این در حالی است که دیوان همواره سعی داشته مأخوذ به رویه قضایی خود باشد و تنها در صورت وجود دلیل قانع‌کننده، از آن عدول نماید. در حالی که دیوان، در تصمیم 2023 اعلام می‌کند تصور ایران از تأکید بر ماهیت اقدام بانک مرکزی نسبت به آورده دیوان در سال 2019 اشتباه بوده است. دیوان در بند 51 خود اشعار می‌دارد: «برخلاف ادعاهای ایران، از رأی 2019 چنین برنمی‌آید که برای تعیین این که آیا یک فعالیت، تجاری است یا خیر، لازم است تنها بر خود فعالیت مربوطه، آن چنان که هست، متمرکز باشیم و لزومی به توجه به کارکردی که فعالیت مورد نظر با آن به نوعی در ارتباط است، نداشته باشیم. در رأی 2019، دیوان تنها اعلام کرده پرسش تعیین‌کننده این بوده که آیا بانک مرکزی در کنار فعالیت‌های حاکمیتی خود، در حال انجام اقداماتی دیگر با ماهیت تجاری بوده است یا خیر. دیوان نگفته که در تعیین این که آیا اقداماتی خاص دارای ماهیت تجاری بوده‌اند یا خیر، لازم نیست تا هر گونه ارتباط احتمالی این فعالیت‌ها با کارکرد حاکمیتی، مدنظر قرار نگیرند. کاملاً برعکس، دیوان معتقد است معیار قبلی [یعنی معیار کارکرد، در این قضیه] مرتبط (Relevant) می‌باشد. در واقع، در اثبات این که آیا موجودیت موردنظر می‌تواند به عنوان یک شرکت [در معنای معاهده مودت] طبقه‌بندی شود یا خیر، نباید ملاحظات خود را به یک معامله (یا یک سری معاملات) انجام شده توسط آن موجودیت، «آن چنان که هستند»، محدود کرد.  این معامله یا این سری از معاملات باید در بستر خود دیده شوند و هرگونه ارتباط احتمالی که با اِعمال کارکرد حاکمیتی دارند، مدنظر قرار گیرند.» همان‌گونه که مشاهده می‌شود، دیوان به صراحت از آنچه در تصمیم 2019 خود گفته عدول کرده و در تصمیم 2023 در صدد توجیه استدلال خود مبنی بر شرکت نبودن بانک مرکزی برآمده است. در واقع، پرسش آن است که آیا دیوان از حاکمیتی بودن اقدامات بانک مرکزی آگاه نبوده یا ایران آن را کتمان می‌کرده است؟ دیوان به صراحت در تصمیم 2019 به‌رغم اذعان به حاکمیتی بودن یک موجودیت، معتقد است موجودیت مزبور می‌‌تواند فعالیت تجاری نیز داشته باشد. اگر قرار بوده از ابتدا دیوان تأکید اصلی را بر حاکمیتی بودن اقدامات بانک مرکزی قرار دهد، چرا باید از ایران بخواهد در خصوص ماهیت تجاری عمل مورد بحث بانک مرکزی در خرید اوراق قرضه در مرحله ماهوی، دلیل و توجیه بیشتری ارائه کند؟ اصولاً اگر دیوان به اندازه تصمیم 2023 در تصمیم 2019 به این اقناع رسیده بود چرا باید ایراد ایالات متحده دال بر شرکت نبودن بانک مرکزی را دارای ویژگی مقدماتی نداند و آن را به مرحله ماهوی موکول کند، اما از همان ابتدا تکلیف طرفین را در مورد ارتباط مصونیت اموال بانک مرکزی و معاهده مودت مشخص نماید؟ در حالی که اظهارنظر دیوان می‌تواند با هر استدلالی در خصوص دو ایراد ایالات متحده یعنی خروج مصونیت از شمول معاهده و شرکت نبودن بانک مرکزی یا دارای ویژگی مقدماتی در مرحله ایرادات داشته باشند یا این که هر دو را به مرحله ماهوی موکول نماید. نکته‌ای که به نوعی در نظر جداگانه قاضی بنونا (بند 4) و یوسف (بند 9) نیز قابل مشاهده است. از نظر قاضی یوسف ایجاد معیاری جدید در میانه جریان رسیدگی از نظر حقوقی کاملاً اشتباه است (بند 10) و مبنایی در معاهده مودت ندارد. (بند 17) قاضی بنونا معتقد است دیوان در مرحله ایرادات مقدماتی به صورت واضح در مورد معیار ارائه شده تعیین تکلیف کرده بود (3) و با توسل به معیار کارکرد، از نظر دیوان، تمامی فعالیت‌های فرعی با ماهیت تجاری بانک مرکزی نیز باید تحت شعاع کارکرد حاکمیتی‌اش قرار گیرد. (بند 8) از نظر قاضی سلام، اگر دیوان با صداقت و به درستی خط استدلالی تصمیم 2019 را در پیش می‌گرفت نتیجه‌ دیگری در این قسمت در مورد بانک مرکزی به دست می‌آمد. (بند 9) همین دیدگاه را قاضی رابینسون دارد. (بند 14) از نظر قاضی سلام این نحوه قرائت اکثریت قضات پرسش‌برانگیز است. (بند 9) قاضی ممتاز نیز این اقدام دیوان را نوعی نوآوری تلقی کرده است که با معیار معرفی شده در تصمیم 2019 و موضوع و هدف معاهده مودت همخوانی ندارد. (بندهای 3 و 15) قاضی نولته ضمن همراهی با اکثریت قضات در شرکت تلقی نکردن بانک مرکزی، معتقد است اگر اقدامات بانک مرکزی را صندوق ثروت ملی (Sovereign Wealth Fund) یک کشور انجام دهد، می‌تواند تجاری باشد اما رویه بیشتر بانک‌های مرکزی کشورها نشان می‌دهد خرید اوراق قرضه یک اقدام حاکمیتی است. از این رو، وی معتقد است ماهیت اقدامات بانک مرکزی نیز مؤید تجاری نبودن آنهاست. وی این نگاه را با توجه به ماده 21 کنوانسیون مصونیت قضایی دولت‌ها و اموال آنها و همچنین، تصمیم مرتبط دیوان عالی سوئد در سال 2021 ارائه داده است. (بندهای 15-16)
2. دیوان بانک مرکزی ایران را به طور ضمنی دارای مصونیت تلقی کرده است. این برداشت از مفهوم مخالف ذیل بند 52 رأی 2023 برمی‌آید: «هرچند، دیوان معتقد است، اظهاراتی که بانک مرکزی در رسیدگی‌های قضایی انجام شده در دعوای پترسون [نزد محاکم ایالات متحده] انجام داده است، دقیقاً واقعیت فعالیت‌های این بانک را نشان می‌دهد.» (تأکید از ماست) در واقع، دیوان با این عبارت‌پردازی که به نظر می‌رسد لزومی هم به بیان آن نداشت، در صدد انتقال این نکته بوده که به‌رغم عدم شرکت تلقی کردن بانک مرکزی در این قضیه اما دیوان معتقد است بانک مرکزی اساساً دارای مصونیت بوده و بدیهی است که زمانی که در محاکم ایالات متحده نیز در صدد دفاع از خود برآمده نیز دیوان این مصونیت را محرز تلقی کرده است. به عبارت دیگر، این گونه به نظر می‌رسد که دیوان در میانه ادعای متعارض بانک مرکزی و ایالات متحده در دو برهه زمانی دفاعیات در دعوای پترسون نزد محاکم ایالات متحده (که بانک مرکزی معتقد به مصونیت داشتن اقداماتش و مقامات سیاسی و محاکم ایالات متحده اعتقاد به تجاری بودن اقداماتش داشتند) و دفاعیات ایران و ایالات متحده نزد دیوان بین‌المللی دادگستری در این قضیه (که ایران معتقد به تجاری بودن فعالیت بانک مرکزی در خرید اوراق قرضه و در نتیجه، شرکت بودن و ایالات متحده معتقد به حاکمیتی بودن اقدامات بانک مرکزی بود)، مفهوم مخالف ذیل بند 52 تصمیم 2023 دیوان نشان می‌دهد از نظر دیوان، بانک مرکزی از مصونیت برخوردار است. هرچند قاضی رابینسون معتقد است دیوان نباید وارد این بازی بی‌نتیجه طرفین دعوا در خصوص تغییر مواضع‌شان در محاکم ایالات متحده و دیوان بین‌المللی دادگستری می‌شد. (بند 15) در مجموع، چنین به نظر می‌رسد، معنای این دیدگاه دیوان از یک سو، غیرمشروع دانستن تصمیم پیشینی صادر شده از محاکم ایالات متحده در دعوای پترسون علیه بانک مرکزی و از سوی دیگر، چراغ راهنمایی برای محاکم لوکزامبورگ در تصمیم‌گیری آتی‌شان می‌باشد.
3. دیوان در خصوص فعالیت‌های تمامی بانک‌های مرکزی به طور عام اظهارنظر کرده است. این در حالی است که از نظر قاضی یوسف اختلاف طرفین تنها در مورد فعالیت تجاری بانک مرکزی ایران در سرزمین ایالات متحده در بازه زمانی مشخصی است اما دیوان گویا تمامی اقدامات بانک مرکزی را در سراسر دنیا مدنظر قرار داده است. (بند 15) دیوان در بند 50 تصمیم خود، اعلام می‌دارد: «از نظر دیوان، این عملیات‌ها برای اثبات این که بانک مرکزی در زمان مربوطه درگیر در فعالیت‌هایی با ماهیت تجاری بوده، کافی نیستند.» (تأکید از ماست) این بیان دیوان را می‌توان در دو معنا در نظر گرفت. نخست این که دیوان معتقد است ایران نتوانسته به طور کافی اثبات کند فعالیت‌های مورد نظر تجاری هستند. (نک: بند 10 نظر قاضی ممتاز) در این حالت، شاید این گونه بتوان گفت که از نظر دیوان، فعالیت‌های بانک مرکزی اولاً و بالذات حاکمیتی است و ممکن است ثانیاً و بالعرض، بنا به مورد و به صورت استثنایی، تجاری باشند. دوم این که اساساً در پرتو معیار کارکرد، دیوان اعتقادی به تجاری بودن فعالیت‌های یک بانک مرکزی ندارد حتی اگر بانک مزبور در صدد اقدامی تجاری مشابه سایر بانک‌ها برآید زیرا در هر صورت، اقدام تجاری یک بانک مرکزی در نهایت به منظور و هدف غایی حاکمیتی انجام می‌شود. (نک: بند 11 اعلامیه قاضی سلام) هرچند به لحاظ منطقی باید دیدگاه نخست را در نظر گرفت کما این که تصمیم 2019 دیوان در این قضیه نیز همین نکته را مطرح می‌کند اما چنین به نظر می‌رسد که عبارات به کار گرفته شده توسط دیوان در تصمیم 2023 تمایل دیوان را به تعبیر دوم نشان می‌دهد. به این ترتیب که اگر دیوان معتقد است برای ملاحظه شرکت بودن یا نبودن بانک مرکزی ایران مطابق معاهده مودت، باید کارکرد حاکمیتی این نهاد را در نظر گرفت، بنابراین مشخص می‌شود که دیوان نه تنها این نگاه را به تمامی بانک‌های مرکزی دارد بلکه راه را برای تجاری دانستن یک فعالیت یا مجموعه‌ای فعالیت‌های تجاری بانک مرکزی می‌بندد. پرسشی که در اینجا مطرح می‌شود آن است که یک بانک مرکزی مشخصاً باید چه اقدام تجاری و به چه نحوی انجام دهد که بتوان آن را با صفت تجاری به رسمیت شناخت؟ در مورد عام بودن تعبیر دیوان از فعالیت‌های بانک‌های مرکزی نیز دیوان در برخی فرازهای تصمیم 2023 خود نیز در زمان بیان موضع، بانک‌های مرکزی را به طور عام به کار می‌برد. دیوان در بند 50 خود اشعار می‌دارد: «اینها [فعالیت‌های بانک مرکزی در خرید اوراق قرضه] صرفاً شیوه‌ای برای اعمال کارکرد حاکمیتی یک بانک مرکزی است...» (تأکید از ماست) صدر بند 52 نیز بیان می‌دارد: «در رسیدن به نتیجه‌گیری انجام شده در بند 50 بالا، یعنی این که معاملاتی که از سوی بانک مرکزی به عنوان بخشی از فعالیت معمول یک بانک مرکزی انجام می‌شود و ...» (تأکید از ماست) قاضی نولته نیز در مقام موافق تصمیم دیوان در این قسمت، همین دیدگاه را دارد. (بند 15)