سخنان رئیس دیوان بین المللی دادگستری در کمیته حقوقی مجمع عمومی در مورد امکان اصلاح اساسنامه دیوان -دکتر اسماعیل بقائی هامانه

دکتر اسماعیل بقائی هامانه – مدرس حقوق بین الملل
۱۴۰۲/۰۸/۱۳​

روز چهارشنبه مورخ 3 آبان 1402 (25 اکتبر 2023) خانم Joan Donoghue، رئیس آمریکایی دیوان بین ­المللی دادگستری، بنا به سنت مرسوم چند دهه اخیر، در نشست سالانه کمیته ششم (حقوقی) مجمع عمومی سازمان ملل متحد حضور یافت و گزارش عملکرد سالانه دیوان را تقدیم دولت­های عضو نمود. (اینجا) وی در بخش پایانی گزارش، با اغتنام از فرصت حاصله و با توجه به اینکه این آخرین حضور او در کمیته ششم در مقام عضو دیوان بین­ المللی دادگستری بود، نقطه نظراتش را در مورد موضوع اصلاح اساسنامه دیوان تشریح نمود. با توجه به اهمیت موضوع اصلاح اساسنامه دیوان که از دهه های قبل همواره در بین صاحبنظران و نمایندگان دولت­ها مطرح بوده است و با در نظر گرفتن تجربه و دانش قابل توجه خانم دو نوگوئه که از سال 2010 تاکنون در دیوان عضویت داشته و چند بار نیز به ریاست آن منصوب گردیده است، مطالعه دیدگاه ­های وی برای بهره ­مندی دانشجویان و پژوهشگران حقوق و روابط بین ­الملل و همچنین دیپلمات ها و دست اندرکاران حوزه سیاست خارجی مفید به نظر می­رسد.

متن سخنرانی:                

... اکنون اجازه بدهید به سوالی بپردازم که در ابتدای عرائضم مطرح کردم. اگر نظر بر اصلاح اساسنامه دیوان باشد چگونه باید این کار را انجام داد؟ این سوالی است که مکررا در گفتگوهایم با دانشجویان و وکلا مطرح می شود. یک پاسخ ساده به این سوال این است که بگوییم اساسنامه دیوان بخش لاینفک منشور ملل متحد است که به آن منضم شده و هر اصلاحی لاجرم مشمول همان شروط سخت و پیچیده ای است که برای اصلاح منشور لازم است و بدین ترتیب اینطور نتیجه بگیریم که هرگونه اصلاح اساسنامه در آینده نزدیک غیرمحتمل است. با وجود این، واقعیت این است که بالاخره منشور احتمالا زمانی برای اصلاح باز خواهد شد. و با توجه به تنوع سن و سال افرادی که در این سالن حضور دارند می توان با اطمینان گفت که وقتی چنین زمانی برسد دست کم تعدادی از شما در روند مذاکرات و شکل دهی به منشور جدید که شامل اساسنامه دیوان هم می شود مشارکت خواهید داشت. وقتی آن زمان برسد امیدوارم شمایی که شانس مشارکت در روند مزبور را خواهید یافت، چند نکته ای که اینجانب در مقام رئیس دیوان بین المللی دادگستری در سال 2023 به شما عرض می کنم را در نظر داشته باشید.

پس سوال این است که چه تغییراتی مناسب است در اساسنامه اعمال شود؟ پاسخ من این است: بسیار کم و آن هم بعد از بررسی و تامل بسیار. من زمانی که در سال 2010 به عضویت دیوان منصوب شدم بر این تصور بودم که اساسنامه دیوان، که عمدتا مبتنی بر اساسنامه دیوان دائمی بین المللی دادگستری 1920 است، نیازمند نوعی بروزرسانی جدی است. اکنون با بهره مندی از تجربه عملی تفسیر و اعمال مفاد اساسنامه [طی 12 سال گذشته] به نتیجه عکس رسیده ام. اجازه بدهید با مرور برخی از جنبه های بنیادین اساسنامه که در گذر زمان امتحان خود را به خوبی پس داده اند شروع کنم.

مشهور است زمانی که در دهه 1940 اساسنامه نهاد اصلی [قضایی] سازمان جدید در دست تدوین بود، برخی از مشارکت کنندگان به دنبال این بودند که صلاحیت دیوان به صورت اجباری در مورد همه اعضای سازمان ملل متحد اعمال شود. این رویکرد ناکام ماند. من واقع گراتر از آن هستم که بخواهم پیش بینی کنم که در جریان بررسی اصلاحات احتمالی آتی به اساسنامه دیوان، این وضعیت تغییر کند و حمایت کافی دولت ها برای اجباری کردن صلاحیت دیوان فراهم شود.

علاوه بر این، فکر نمی کنم این پیش بینی خیلی هم مشکل ساز باشد. منشور ملل متحد دیوان بین المللی دادگستری را به عنوان یک نهاد جهانی دائمی و در مقام نهاد اصلی قضائی خود برای حل و فصل اختلافات بین الدولی مرتبط با هر موضوعی که تحت اداره حقوق بین الملل باشد تاسیس نموده است. اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری در مورد محتوای حقوق بین المللی که باید توسط دیوان اعمال شود نسخه نمی پیچد بلکه این امر را به جای دیگری واگذار کرده است مثلا معاهدات. دیوان با بهره گیری از سنت های حقوق کامن لا و حقوق سیویل لا زیرساخت های اساسی دیوان را بنا می نهد اما همزمان انعطاف کافی را به دیوان می دهد که بنا به تجربه و از طریق قواعد آیین دادرسی خود تطبیق و تطابق های لازم را داشته باشد. بدین ترتیب در اساسنامه دیوان یک چارچوب خیلی خوب برای حل و فصل اختلافات و برای ارائه آرای مشورتی به نهادهای سازمان ملل داریم. من این را یک امتیاز می بینم که دولت های عضو، و نهادهای سازمان ملل که مجاز به درخواست رای مشورتی هستند، به صورت مستمر امکان طرح مهمترین مسائل خود نزد دیوان را مد نظر قرار می دهند.  

وضعیت فعلی دفتر ثبت دعاوی دیوان [از حیث تعداد بالای دعاوی اقامه شده] نشانه انتطارات بالا از دیوان و همزمان حاکی از اعتماد دولت های عضو به دیوان است. تدوام این وضعیت تا حدود زیادی بستگی به ارزیابی دولت ها نسبت به تصمیم های ماهوی و شکلی دیوان خواهد داشت. چنانچه دیوان امانتداری، استقلال عمل و بی طرفی را در همه کارهای خود رعایت کند و اگر دولت های عضو منابع و امکانات مورد نیاز دیوان برای پاسخ به تقاضاهای موجود را در اختیار دیوان بگذارند، به نظر من اساسنامه موجود دیوان صرفا با برخی تغییرات کوچک ظرفیت ادامه خدمت دیوان به ملل متحد را حفظ خواهد کرد.

حال به چند پیشنهاد مشخص اصلاحی که طی سال های متمادی مطرح بوده است می پردازم. نخست توجه شما را به بیاناتی که سال گذشته نزد همین کمیته ارائه کردم جلب می کنم. من  در آن جلسه نسبت به طرح برخی نظرات مبنی بر لغو تاسیس قاضی اختصاصی که طبق ماده 31 اساسنامه پیش بینی شده است، واکنش منفی نشان دادم. همانطور که در آنجا هم گفتم، به نظر من تاسیسی که موجب تقویت اعتماد و اطمینان همه دولت ها می شود و خیال آنها را از بابت اینکه استدلال ها و حقوقشان به صورت کامل در جریان رسیدگی دیوان مورد توجه قرار می گیرد راحت می کند، ارزش واقعی دارد. از بین بردن این تاسیس موجب خواهد شد که برخی از دولت ها از پذیرش صلاحیت دیوان صرفنظر کنند.

من به این موضوع هم خواهم پرداخت که آیا دامنه دسترسی سازمان های بین المللی به دیوان جهت مشارکت در دادرسی ها باید بیشتر شود یا خیر؟ در حال حاضر، طبق اساسنامه دیوان، سازمان های بین المللی می توانند در ظرفیت های گوناگون در روند دادرسی دخیل شوند. شاخص ترین روش مداخله سازمان های بین المللی در روند رسیدگی های دیوان، مشارکت در رسیدگی های مشورتی به همان شیوه و ترتیبی است که دولت ها مشارکت می کنند چنانچه این احتمال داده شود که آنها می توانند اطلاعاتی در رابطه با موضوع بحث ارائه نمایند. اما در رابطه با دعاوی ترافعی، بند 1 ماده 34 اساسنامه مشخص کرده است که تنها دولت­ها می­توانند طرف چنین دعاوی ای نزد دیوان باشند. برای چند دهه درخواست هایی برای بازبینی اساسنامه دیوان با هدف فراهم آوردن امکان طرف دعوا واقع شدن سازمان های بین المللی در رسیدگی های ترافعی مطرح بوده است. حامیان بسط ماده 34 معتقدند که این کار به منزله تطبیق دامنه صلاحیتی دیوان با نقش و جایگاه سازمان های بین المللی در دوران معاصر خواهد بود. اما من متقاعد نشده ام که اساسنامه دیوان را باید به نحوی اصلاح کرد که سازمان های بین المللی را همسنگ دولت ها از حیث دسترسی به دیوان در دعاوی ترافعی قرار دهد. به نظر من دشوار است که بخش عمده رویه دیوان که طبق اساسنامه دیوان شکل گرفته است را بتوان در مورد اختلافاتی که سازمان های بین المللی طرف آنها  هستند تسری داد. با وجود این می توان با الهام گرفتن از کنوانسیون حقوق دریاها، یک اصلاحیه متوازن تر پیشنهاد داد. امکان عضویت سازمان های بین الدولی که دولت های عضو آنها اهلیت لازم را در رابطه با موضوعات مشمول کنوانسیون حقوق دریاها به آنها اعطا کرده اند، در کنوانسیون مزبور پیش بینی شده است و این امر شامل اهلیت برای پیوستن به معاهدات مرتبط با آن موضوعات هم می شود. بر همین اساس است که اساسنامه دیوان بین المللی حقوق دریاها برای این دسته از سازمان ها مفتوح است. به همین ترتیب، می توان با اصلاح در اساسنامه دیوان امکان ورود سازمان های یکپارچه سازی اقتصادی در رسیدگی های ترافعی نزد دیوان در رابطه با موضوعاتی که دولت های عضو آن اهلیت لازم را به آنها تفویض کرده­اند، فراهم کرد.

یک جنبه دیگر از اساسنامه که گاهی به عنوان نامزد اصلاح گسترده معرفی می شود، آیین کار و روش معرفی و انتخاب قضات دیوان است. اساسنامه  دیوان، مشابه سلف خود یعنی دیوان دائمی دادگستری، نوعی نظام معرفی غیرمستقیم نامزدها را پیش بینی کرده است که به موجب آن قضات دیوان از بین فهرستی از افرادی که توسط گروه های ملی دیوان دائمی داوری یا گروه های اختصاصی ملی نامزد شده اند توسط مجمع عمومی و شورای امنیت انتخاب می گردند. این روش در واقع با این هدف تعبیه شده است که نوعی استقلال برای قضات در برابر دولت های ملی آنها ایجاد شود. نویسندگان و صاحبنظران بسیاری ابراز تاسف کرده اند که در بسیاری از کشورها این هدف تدوین کنندگان اساسنامه یعنی جداسازی فرآیند معرفی نامزدها از سیاست داخلی کشورها محقق نشده است.  

صاحبنظران حقوقی همچنین عنوان می کنند که در عمل ماده 6 اساسنامه که گروه های ملی را توصیه به مشورت های گسترده قبل از معرفی نامزدها می نماید رعایت نمی شود. با وجود این، حتی اگر مزایای مترتب بر نظام فعلی معرفی نامزدها محقق نشده باشد، دشوار بتوان معایبی برای آن منظور کرد. در رابطه با فرآیند انتخابات، مهمترین انتقادی که مطرح می شود متوجه مفاد اساسنامه نیست بلکه مربوط به این واقعیت است که رفتارهایی مثل خرید و فروش رای و مشابه آن که مشخصه عمومی انتخابات های سازمان ملل شده است در انتخابات مربوط به دیوان بین المللی دادگستری هم شایع گردیده است. فارغ از اینکه دیدگاه ها راجع به وجود چنین رفتارهایی چیست، به نظر نمی رسد که اصلاح اساسنامه دیوان بتواند این رفتارها را تغییر دهد.

در عین حال یک پیشنهاد مشخص و محدود در رابطه با انتخاب قضات وجود دارد که شایسته توجه جدی در هرگونه اصلاح اساسنامه در آینده است. در حال حاضر قضات دیوان می توانند برای چند دوره متوالی انتخاب شوند. همانطور که می دانید، طبق نظام موجود، یک سوم قضات دیوان هر سه سال یک بار توسط مجمع  عمومی و شورای امنیت انتخاب می شوند و قضات برای دوره های 9 ساله قابل تکرار خدمت می کنند. برای دهه های متوالی، کارشناسان و ناظران دیوان ابراز عقیده کرده اند که بهتر است امکان انتخاب مجدد قضات منتفی گردد تا بدین ترتیب اصل استقلال و بیطرفی اعضای دیوان بیشتر قابل تامین باشد. این فکر یعنی عدم تمدید عضویت قضات که در رابطه با قضات چند محکمه منطقه ای و بین المللی نیز اعمال شده است معمولا همراه با یک تکمله اصلاحی است که به موجب آن دوره عضویت قضات افزایش یابد تا عنصر ثبات و استمرار کافی در کار دیوان تامین شود. با این وصف، یک راه این است که دوره های عضویت در دیوان بین المللی دادگستری به یک دوره 12 ساله اصلاح شود. در این صورت لازم خواهد بود که ترتیبات مقتضی برای انتخاب قضات در صورت فوت یا استعفای یک یا چند نفر از آنها نیز - همانطور که در اساسنامه  رم دیوان کیفری بین المللی پیش بینی شده است، مشخص گردد.

سرانجام اینکه می خواهم توجهات را به دو دسته از اصلاحات جلب کنم که به نظر من اگر بخواهیم صفت «دیوان جهانی» زیبنده دیوان بین المللی دادگستری باشد انجام آنها ضرورت دارد. اول اینکه اساسنامه دیوان باید از لفاظی نامناسبی که در ماده 38  آمده و القا کننده «متمدن بودن» برخی دولت ها و متمدن نبودن برخی دیگر است پاک شود. دوم اینکه زمان آن فرا رسیده است که اساسنامه دیوان و در واقع کل منشور به سیاقی که از لحاظ [عبارت پردازی های مرتبط با] جنسیت جامعیت داشته باشد بازنویسی شود. البته دیوان خودش به تازگی فرآیند بروزرسانی قواعد آیین دادرسی دیوان، قطعنامه مربوط به عملکرد قضایی داخلی دیوان، و دستورالعمل های رفتاری را با هدف اطمینان از استفاده از عبارات جامع الشمول از لحاظ جنسیتی در هر دو زبان رسمی دیوان یعنی انگلیسی و فرانسه تکمیل کرده است. کوشش های ما در این زمینه می تواند به عنوان الگویی برای اصلاحات مشابه در خود اساسنامه دیوان مورد بهره برداری قرار گیرد.

می دانم که پیشنهادهای اصلاحی دیگری هم مطرح بوده است که به نظرم به همراه موارد دیگری که ممکن است در آینده مطرح شوند، شایسته بررسی و تامل بیشتر هستند. مهم این است که هرگونه بررسی اصلاحیه های احتمالی اساسنامه  دیوان باید بر مبنای یک فرآیند ساختارمند، جامع و همه جانبه باشد که شروع آن با شناخت دقیق نقش و انتظارات مورد نظر برای دیوان باشد.

هدف اصلی من امروز این بود که به شما این دیدگاه را منتقل کنم که مفاد چارچوبی دیوان که برای [کارکرد و پایداری] آن بنیادین هستند را تنها در صورتی می توان دستکاری کرد که یک دلیل واقعی و محکم برای آن وجود داشته باشد. امیدوارم در چارچوب بازنگری احتمالی اساسنامه، دولت های عضو اولویت را به ضرورت مراقبت از دیوان به عنوان یک نهاد معتبر، مستقل و مقتدر هم برای حل و فصل قضائی اختلافات بین دولت هایی که صلاحیت آن را می پذیرند و هم برای ارائه نظر مشورتی به مجمع عمومی و شورای امنیت و سایر نهادهای تخصصی بدهند.

در پایان آقای رئیس این نکته را یادآور می شوم که از زمان انتخابم به عنوان قاضی دیوان در سال 2010 دیوان بین المللی دادگستری 58 پرونده در دستور کار خود داشته است و 116 دولت، یعنی بسیار بیشتر از نیمی از دولت های عضو سازمان ملل متحد، در رسیدگی های مربوطه نزد دیوان شرکت کرده اند. من بسیار خوشبخت بوده ام که در چنین بازه زمانی پرمشغله ای با این حجم گسترده از پرونده ها، در دیوان خدمت کرده ام.