سینا سلیمی – دانشجوای دکترای حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبائی
۱۴۰۱/۰۷/۱۶
اگر در روزهای اخیر، رخداد های مربوط به دیوان بین المللی دادگستری را دنبال کرده باشد، قطعاً توجه شما نیز به هجوم دولتها برای ثبت اعلامیه ورود در دعوای اوکراین علیه روسیه، جلب شده است. از دوازدهم تا بیست و دوم سپتامبر 2022، یعنی ظرف ده روز، هشت اعلامیه ورود ثالث در دبیرخانه دیوان ثبت شده است. رویه دیوان بین الملل دادگستری در قبال درخواست های مداخله چیست؟ حضور پررنگ متحدین اوکراین در دیوان بین المللی دادگستری به چه معناست؟ آیا اوکراین به دنبال تسریع در رسیدگی است یا اطاله آن؟ در نوشتار حاضر سعی شده است تا پاسخی کوتاه به این سؤال داده شود.
شرح دعوی
در تاریخ 26 فوریه 2022، دولت اوکراین دادخواست خود مبنی بر «ادعاهای نسل زدایی بر اساس کنوانسیون پیشگیری و مجازات جنایت نسل زدایی» را در دبیرخانه دیوان بین المللی دادگستری ثبت نمود. در دعوای حاضر دولت اوکراین مدعی است در رابطه با تفسیر و اجرای کنوانسیون فوق الذکر فی مابین اوکراین و فدراسیون روسیه اختلاف وجود دارد و دیوان با توجه به عضویت هر دو دولت در کنوانسیون موردنظر، بر اساس ماده 9 کنوانسیون و با توجه به ماده 36(1) اساسنامه دیوان، صلاحیت رسیدگی به این دعوی را دارد. در این دعوی دولت اوکراین نه در جایگاه قربانی بلکه در جایگاه متهم، دادخواست خود را مطرح می کند. این دولت از سوی روسیه متهم به نسل زدایی در مناطق شرقی اوکراین شده و این ادعای دولت روسیه یکی از دلایل اصلی حمله همه جانبه این دولت به خاک اوکراین است؛ ادعایی که همواره توسط دولت اوکراین رد شده است.
از نظر اوکراین، دولت روسیه مواد یک، دو و هشت کنوانسیون نسل زدایی را نقض کرده است و باید در پیشگاه دیوان بین المللی دادگستری به تخلفات آن دولت رسیدگی شود. دولت اوکراین در ادامه دادخواست خود، از دیوان درخواست کرد تا قرار موقتی به منظور حفظ شرایط موجود، پرهیز از اقدامات تشدید کننده اختلاف و حفاظت از مردم اوکراین صادر شود؛ دیوان در تاریخ 16 مارس 2022، پس از احراز شرایط لازم، دستور موقت را مطابق با خواسته های اوکراین صادر نمود. (برای اطلاعات تکمیلی و تحلیل دادخواست بنگرید؛ برای تحلیل دستور موقت بنگرید)
یک روز پس از صدور قرار موقت، جلسه ای در دیوان با حضور نمایندگان هر دو دولت و مدیر دفتر دیوان برگزار گردید؛ در این جلسه نماینده دولت اوکراین پیشنهاد داد تا دیوان با توجه به وضعیت خاص این دعوا، مهلتی 6 هفته ای برای نگارش لایحه توسط دولت اوکراین و زمان مشابهی را برای تحویل لایحه متقابل توسط دولت روسیه تعیین کند؛ یعنی ظرف دو ماه، هر دو دولت لوایح خود را تقدیم دیوان کنند. این درخواست با مخالفت شدید نماینده دولت روسیه مواجه شد و او مهلتی 18 ماهه برای تقدیم لایحه متقابل درخواست نمود. نهایتاً دیوان طی قرار صادره در 23 مارس 2022 اعلام نمود که دولت اوکراین تا 23 سپتامبر 2022 و دولت روسیه تا تاریخ 23 مارس 2023 مهلت دارند که لوایح خود را تقدیم دیوان کنند (تا تاریخ نگارش این متن در 26 سپتامبر 2022، دولت اوکراین هنوز لایحه خود را تقدیم نکرده است).
ورود ثالث/ مداخله
یکی از اصلی ترین وظایف مدیر دفتر دیوان بین المللی دادگستری، اطلاع دعوا به کلیه دولتهایی است که حق رجوع به دیوان بین المللی دادگستری را دارند. فلسفه وجودی این الزام، احترام به منافع حقوقی دولتهاست تا اگر دولتی تشخیص داد که در اثر حکم احتمالی، منافع آن تحت تأثیر قرار می گیرد، بتواند به عنوان ثالث در دعوا ورود کند. اساسنامه دیوان دو حالت را برای ورود ثالث در نظر گرفته است، در حالت اول، دولتی که تشخیص دهد حکم صادره می تواند بر منافع حقوقی او اثر بگذارد (ماده 62) و در حالت دوم، دولتی که در زمره طرفین دعوی نیست ولی معاهده ای که آن دولت نیز عضو آن است مورد تفسیر در دیوان قرارگرفته باشد (ماده 63) می تواند درخواست ورود ثالث را مطرح کند.
در نوشته حاضر با توجه به آنچه پیشتر گفتیم، تمرکز ما بر حالت دوم یعنی مداخله از جنس ماده 63 اساسنامه است. از زمان تأسیس دیوان بین المللی دادگستری، در چهارده دعوا درخواست ورود ثالث مطرح شده است که از این تعداد فقط در چهار پرونده، به ماده 63 به عنوان مبنای مداخله اشاره شده است: قضیه پناهندگی، قضیه فعالیت های نظامی و شبه نظامی درون و علیه نیکاراگوئه، قضیه صید نهنگ و قضیه ادعاهای نسل زدایی.
در قضیه پناهندگی(1951) علیرغم مخالفت دولت کلمبیا، دیوان به این نتیجه رسید که درخواست مداخله دولت کوبا قابل قبول است. در مرحله رسیدگی شفاهی به نماینده این دولت اجازه داده شد تا تفسیر مورد نظر خود از کنوانسیون هاوانا را بیان کند و علاوه بر آن بیانیه این دولت نیز مورد بررسی قضات قرار گرفت (بنگرید، صص 74-77). در قضیه نیکاراگوئه، دولت السالوادور درخواست کرد تا در روند رسیدگی (اعم از شکلی و ماهوی) مداخله داشته باشد، اما دیوان به این نتیجه رسید که ورود ثالث در بخش شکلی قابل قبول نیست و این درخواست در این مرحله از رسیدگی قابل بررسی نیست (بنگرید). نتیجه گیری ای که به مذاق قاضی شوئبل خوش نیامد و در نظر مخالف خود به شدت این موضع گیری دیوان را نقد کرد و آن را برخلاف مفاد اساسنامه و آیین دادرسی دیوان دانست (بنگرید). دو سال بعد یعنی زمان صدور رأی ماهوی نیز خبری از شنیدن نظرات السالوادور نشد، گو اینکه این مسئله به کل فراموش و یا از دستور کار دیوان خارج شده است.
در قضیه صید نهنگ، دولت نیوزلند تصمیم گرفت با توجه به امکان تفسیر «کنوانسیون بین المللی تنظیم صید نهنگ» در رأی دیوان، درخواست مداخله خود را مطرح نماید. دیوان در قرار خود به تاریخ 6 فوریه 2013، شرایط لازم برای مداخله را احراز و به دولت نیوزلند اعلام کرد که تا تاریخ 4 آوریل 2013 مشاهدات مکتوب خود را در اختیار دیوان قرار دهد (بنگرید). نیوزلند در زمان مقرر نظراتش را در اختیار دیوان قرار می دهد و در رسیدگی شفاهی و جلسه استماع نیز نقش پررنگی دارد (بنگرید، صص 235-237). حال که به تمام قضایای مداخله از جنس ماده 63 اشاره کردیم، بد نیست این نکته نیز بیان شود که در دعوای گامبیا علیه میانمار که از سال 2019 در دستور کار دیوان قرار گرفته است، مجدداً بحث تفسیر کنوانسیون منع نسل زدایی مطرح شده و دولتهایی مانند کانادا، هلند و مالدیو از قصد خود برای مداخله ذیل ماده 63 اساسنامه سخن گفته اند؛ اما تا کنون هیچ درخواست رسمی ای برای مداخله توسط این دولتها در دیوان ثبت نشده است. (بنگرید)
باید در نظر داشت که برای احراز شرایط یک درخواست مداخله، نباید صرفاً به قواعد کلی موجود در اساسنامه (مواد62و63) رجوع کنیم، بلکه باید به قواعد آیین دادرسی دیوان نیز توجه داشت. دیوان در آیین دادرسی خود، موضوع مداخله را ذیل بخش رسیدگی به دعاوی طاری و در مواد 81 تا 86 گنجانده است. در این مواد به بیان شرایط شکلی درخواست مداخله پرداخته شده است؛ در ادامه به اختصار شرایط مربوط به مداخله ذیل ماده 63 را بیان می کنیم:
الف) درخواست در سریع ترین زمان ممکن و پیش از خاتمه رسیدگی کتبی باید ثبت گردد، مگر در شرایط استثنایی (ماده82 (1))،
درخواست مداخله باید حاوی نام مأمور (agent)، مبنایی که دولت درخواست کننده بر اساس آن خود را عضو کنوانسیون می داند، مواد خاصی از کنوانسیون که موردنظر است و فهرستی از اسناد برای پشتیبانی و حمایت از ادعای مطرح شده باشد(ماده 82 (2))؛
ب) باید به هرکدام از طرفین اختلاف نسخه ای از درخواست مداخله داده شود و سپس از آنها دعوت شود تا نظرات خود را درباره این درخواست مطرح کنند. علاوه بر طرفین، چند نسخه دیگر از این درخواست به دبیرکل ملل متحد، اعضای ملل متحد، سایر دولی که می توانند در دیوان حاضر شوند و سایر دولی که بر اساس ماده 63 اساسنامه به آن ها رسیدگی به این دعوی اطلاع داده شده است ( ماده 83)؛
ج) دیوان باید رسیدگی به درخواست را در اولویت قرار دهد و اگر در زمان تعیین شده در ماده قبل، احدی از طرفین ایرادی مطرح کرد، دیوان موظف است سخنان دولت درخواست کننده و دول طرف دعوی را استماع کند (ماده 84)؛
د) اگر درخواست مداخله ذیل ماده 63 مورد پذیرش قرار گرفت، دولت باید درخواست خود را در چندین نسخه به انضمام اسناد مورد نظرش تهیه کند و در ظرف زمانی معین شده توسط دیوان، آن را به عنوان مشاهدات مکتوب خود ارائه کند (ماده 86). (برای مشاهده متن کامل مواد، بنگرید)
لازم به ذکر است که در ادبیات دیوان و آیین دادرسی، درخواست مداخله ذیل ماده 62 مترادف با «اجازه ورود» و درخواست مداخله ذیل ماده 63 مترادف با «اعلامیه ورود» است. صدور «اجازه ورود» و یا تشخیص قابل استماع بودن «اعلامیه ورود»، موکول به تشخیص دیوان بوده و نظر دیوان قاطع است.
وضعیت درخواست ورود ثالث در قضیه حاضر
در 21 ژوییه 2022 اولین درخواست مداخله توسط اعلامیه ای از جانب دولت لتونی مطرح و به اطلاع دیوان رسید. پس از گذشت دو ماه از اولین اعلامیه ورود تا زمان نگارش این سطور، مجموعاً 15 دولت درخواست مداخله در روند رسیدگی به این پرونده را داشته اند؛ لیتوانی، نیوزلند، بریتانیا، آلمان، ایالات متحده، سوئد، فرانسه، رومانی، ایتالیا، لهستان، دانمارک، ایرلند، فنلاند و استونی دیگر دولتهایی هستند که اعلامیه ورود صادر کرده اند.
ذکر چند نکته درباره اعلامیه های ورود ثبت شده در این دعوی مهم است:
1. امکان طرح «اعلامیه ورود» در مرحله رسیدگی شکلی: تمام اعلامیه های ثبت شده، از لحاظ شکلی منطبق با قواعد اساسنامه و آیین دادرسی دیوان است و به احتمال قریب به یقین مورد پذیرش دیوان قرار می گیرد؛ اما یک مسئله وجود دارد که می تواند این اعلامیه ها را به صورت کامل و یا حداقل به صورت موقت از دستور کار دیوان خارج کند. همانطور که پیشتر گفتیم، در قضیه فعالیت های نظامی درون و علیه نیکاراگوئه، دیوان به این نتیجه رسید که درخواست مداخله دولت السالوادور به دلیل تمایل این دولت برای مداخله در رسیدگی شکلی و ماهوی باید رد شود. از نظر دیوان مداخله در مرحله صلاحیتی محلی از اعراب نداشت و از نظر دیوان می توان این نتیجه را گرفت که مداخله صرفاً باید در ماهیت اعمال شود. این موضع گیری در همان زمان نیز با انتقاداتی مواجه شد. در دو پرونده دیگر یعنی قضیه پناهندگی و صید نهنگ، رسیدگی شکلی صورت نگرفت؛ به همین دلیل تنها رویه موجود در دیوان مربوط به قضیه نیکاراگوئه است.
حال اگر نگاهی به اعلامیه های ورود در پرونده حاضر بیندازیم، درمییابیم که مسئله مداخله همزمان در رسیدگی شکلی و ماهوی، مجدداً مطرح شده است. برای مثال، در اعلامیه لتونی (ص-12) تفسیر این دولت از ماده 9 (شرط ارجاع به دیوان) بیان شده است و این دولت درخواست دارد تا تفسیر او از این ماده در دیوان شنیده شود. در اعلامیه لیتوانی (ص-9) نیز تفسیر ماده 9 از نظر این دولت بیان شده است؛ همچنین در اعلامیه نیوزلند (ص-7)، اعلامیه بریتانیا (صص 11-17)، اعلامیه آلمان (صص 9-14) و ...، می توان درخواست بیان تفسیر از ماده 9 را مشاهده کرد. ماجرا زمانی بغرنج می شود که با نگاهی به قرار تعیین زمان ارائه لوایح، متوجه می شویم که دولت روسیه همچنان بر موضع خود مبنی بر عدم صلاحیت دیوان برای رسیدگی به این پرونده، اصرار دارد و به احتمال زیاد شاهد اطاله دادرسی از طریق طرح ایرادات مقدماتی از سوی روسیه خواهیم بود.
با توجه به جمیع مسائل مطرح شده، به نظر می رسد سؤالی که قضات دیوان باید خود را برای پاسخگویی به آن آماده کنند، این است که آیا دیوان موضع خود در قضیه نیکاراگوئه را مجدداً تکرار می کند و یا سراغ تفسیری جدید از ماده 63 می رود؟ آیا دیوان اجازه بیان تفسیر از ماده 9 کنوانسیون نسل زدایی را به دولتها در مرحله رسیدگی شکلی خواهد داد یا خیر؟ اگر پاسخ دیوان به سؤال اخیر مثبت باشد به نظر می رسد که ایراد جدیدی حادث می شود که در نکته بعد به آن اشاره می شود.
2. اطاله دادرسی: اگر دیوان تصمیم بگیرد که در هر دو مرحله شکلی و ماهوی و یا فقط در مرحله ماهوی نظرات دولتهای متقاضی مداخله را استماع کند، ایرادی جدی به وجود خواهد آمد. تا کنون 15 دولت درخواست مداخله داده اند و حداقل 6 ماه تا پایان روند تبادل لوایح (رسیدگی مکتوب) باقی مانده است (بدون در نظر گرفتن ایرادات مقدماتی که روسیه احتمالاً دارد و همچنین زمانی که دیوان برای پاسخ به لوایح در نظر می گیرد). به احتمال قریب به یقین، دولتهای بیشتری درخواست مداخله خود را در دیوان به ثبت می رسانند و این اقدام باعث تلنبار شدن انبوهی از اعلامیه های ورود می شود؛ اما مشکل اصلی صرفاً اعلامیه های ورود نیست، همانگونه که پیشتر درباره آیین دادرسی دیوان گفتیم، فرایند رسیدگی به درخواست های مداخله بسیار پیچیده و وقت گیر است. اگر دیوان اعلامیه ای را مسموع تلقی کند، برای دولت درخواست کننده مدت زمانی تعیین می شود تا نقطه نظرات خود را بیان کند و پس از آن نوبت طرفین دعواست تا نظرات دولت ثالث را بررسی و نسبت به آن موضع گیری کنند. با نگاهی به رویه دیوان متوجه می شویم که در بهترین حالت برای انجام این فرایند حداقل 2 تا 4 ماه فرصت لازم است؛ برای مثال در قضیه صید نهنگ دیوان در قرار 6 فوریه 2013، به دولت درخواست کننده 2ماه و به طرفین دعوی نیز 2ماه (مجموعاً 4 ماه) فرصت داد تا نظرات خود را بیان کنند. در قضیه مصونیت دولت (آلمان علیه ایتالیا) نیز دیوان در قراری به تاریخ 6 ژوییه 2011، درخواست یونان برای مداخله را پذیرفت و به این دولت فرصت داد ظرف یک ماه نظرات خود را بیان کند و دول طرف دعوا نیز یک ماه پس از آن فرصت بیان نظرات خود را پیدا کردند؛ در قضیه پناهندگی و ... نیز مواعدی حداقل 2 ماهه و حداکثر 4 ماهه در نظر گرفته شد. علاوه بر این، باید زمان اختصاص داده شده برای مشارکت در رسیدگی شفاهی و پاسخ طرفین دعوا را نیز به این مواعد اضافه کرد.
حال باید به این سؤال پاسخ داد که اگر رسیدگی به درخواست مداخله یک دولت، حداقل 2تا 4 ماه به طول می انجامد، رسیدگی به درخواست (حداقل) 15 دولت و صدور قرار، دریافت نظرات دولت درخواست کننده، دریافت نظرات طرفین دعوی و استماع نظر تک تک این دولتها، چند سال زمان خواهد برد؟ پاسخ مشخصی برای این سؤال وجود ندارد، دیوان سابقه مواجهه با این حجم از درخواست های مداخله را در کارنامه خود ندارد و مشخص نیست که آیا به صورت توأمان به این درخواست ها رسیدگی خواهد شد یا به صورت مجزا و مورد به مورد؛ اما آنچه هویداست این است که با توجه به محدودیت های سخت افزاری و نرم افزاری دیوان، رسیدگی به این درخواست ها بسیار زمانبر خواهد بود.
ماجرا زمانی جالب می شود که به قرار 23 مارس 2022، نگاهی مجدد بیندازیم و مواضع طرفین نسبت به زمان مناسب برای تهیه لایحه را بخوانیم. طرف اوکراینی اصرار دارد که دیوان باید به وضعیت اضطراری ناشی از عملیات نظامی روسیه در خاک اوکراین توجه داشته باشد و در سریع ترین زمان ممکن به موضوع رسیدگی کند؛ به همین منظور باید فقط و فقط 6 هفته برای تهیه لوایح به طرفین فرصت داده شود.
از تلفیق دو پاراگراف آخر، می توان به وجود تناقضی عجیب پی برد؛ از یکسو دولت اوکراین تمایل به رسیدگی سریع و در اولویت دارد، از سوی دیگر دول درخواست کننده (که همگی از متحدان دولت اوکراین در مخاصمه اخیر هستند) سعی دارند تا با اعلامیه های ورود خود، روند رسیدگی را طولانی کنند!
حال باید به سؤال اصلی بازگشت: آیا اوکراین به دنبال تسریع در روند رسیدگی است؟ و آیا اصلاً اوکراین نیازی به رأی دیوان در این دعوی دارد؟ در ادامه به پاسخ آن خواهیم پرداخت.
3. جنگ حقوقی: از زمانی که نا آرامی های شرق اوکراین، متعاقب تغییرات سیاسی در کیف (2014) آغاز و منجر به ضمیمه سازی غیرقانونی شبه جزیره کریمه به خاک دولت روسیه شد، جنگی حقوقی میان این دو دولت شروع شده است. آتش این نبرد به محاکم بسیاری گسترش پیدا کرده است (دیوان اروپایی حقوق بشر، داوری سرمایه گذاری، داوری ذیل کنوانسیون حقوق دریا و .... ) و همانگونه که می دانید دیوان بین المللی دادگستری از این نبرد مصون نبوده است. این دیوان از زمان جداسازی کریمه، میزبان دو دعوای میان اوکراین و روسیه بوده است. به نظر می رسد در دعوای اخیر برخلاف دعوای قبلی، اوکراین ابتکاری جدید برای تحت فشار قرار دادن دولت روسیه پیشنهاد داده است. در این روش دولت اوکراین از متحدین خود درخواست کرده تا با ثبت اعلامیه های ورود، جبهه ای متحد و متراکم بر علیه روسیه تشکیل دهند، حتی اگر این اقدام منجر به اطاله دادرسی و بی معنا شدن رأی نهایی دیوان شود.
اما دلیل این تغییر تاکتیک چیست؟ پیشتر گفتیم که دولت اوکراین عجله داشت تا روند رسیدگی به سرعت آغاز و پیگیری شود، اما پس از مدتی این دولت مشاهده کرد که دولت روسیه اراده ای برای اجرای قرار موقت دیوان ندارد؛ همچنین، در دعوای قبلی نیز انتظارات اوکراین برآورده نشده است و پس از گذشت 5 سال، دیوان هنوز مشغول تعین زمان برای تبادل لوایح است. هر عقل سلیمی پس از دقت در این دو گزاره به این نتیجه می رسد که نه دولت روسیه، دولتی است که بخواهد رأی دیوان را اجرا کند و نه قرار است که این رأی در میدان نبرد یا حتی شورای امنیت، مزیتی برای دولت اوکراین ایجاد کند. به نظر می رسد که این تغییر تاکتیک و هجوم دولتهای متحد برای ثبت اعلامیه ورود، ناشی از این نتیجه گیری عقلانی است. دولت اوکراین تلاش دارد تا با کشاندن تمام متحدینش به دیوان بین المللی دادگستری مزیتی فرعی ایجاد و روغن ریخته را نذر امامزاده کند. حال باید دید که این رویکرد چه تأثیری می تواند بر دیوان، روسیه و افکار عمومی داشته باشد.