آیا شورای امنیت به سوی دموکراتیزه شدن در حرکت است؟-دکتر امینه مویدیان

دکتر امینه مؤیدیان – پژوهشگر حقوق بین الملل و مدرس دانشگاه
۱۴۰۱/۰۳/۰۷​

برجسته ­ترین مشخصه شورای امنیت سازمان ملل متحد، حق وتو اعضاء دائم آن است. این حق که در بند (3) ماده (27) منشور مورد شناسایی قرار گرفته است، از همان اوان شکل­ گیری و مباحث مقدماتی مربوط به تأسیس سازمان ملل متحد از جوانب گوناگون بحث برانگیز و مورد مناقشه بوده و حقیقت آن است که این جدال­ ها بنا بر آنچه تا کنون واقع شده و می­شود، همچنان ادامه دارد.  بنابر تعریف مندرج در فرهنگ روابط بین­ الملل، وتو یک ویژگی قدرت است، به عبارت دیگر، وتو توانایی متوقف ساختن نتایج نامطلوب است. افزون بر این، وتو نوعی توانایی یک جانبه است هر چند احتمال همکاری کنشگران مختلف برای اعمال یک وتوی مشترک وجود دارد. ( ایوانز ، نونام، گراهام و جفری، فرهنگ روابط بین ­الملل، 1381، 850) لذا این حق که بر مبنای موازنه قدرت پس از جنگ جهانی دوم و روابط قدرت­ های بزرگ آن زمان شکل گرفت، تا به امروز از منظر کاربردی بازتاب دهنده تحولات روابط و موازنه قوای عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد بوده است. تضاد و تقابل شدید اعضاء دائم شورای امنیت در دوره جنگ سرد در جوی که امکان مشورت و رایزنی آنان برای حل اختلافات به حداقل رسیده بود، مجبورشان می­کرد در راستای حفظ منافع ایدئولوژیک خود و متحدانشان و در رقابت و تضاد با بلوک مقابل، به صورت وسیع از وتو استفاده کنند. بر همین اساس بکارگیری حق وتو در این دوره بسیار گسترده و وسیع بود، وضعیتی که البته با پایان جنگ سرد دستخوش تحولات زیادی شد. (رضاموسی زاده و ارسلان جمشیدی، تحول در نحوه کاربرد حق وتو در شورای امنیت سازمان ملل متحد، 1391: 86). با پایان جنگ اخیر، توافق اعضاء دائم شورای امنیت بر سر مسائل مختلف سهولت بیشتری یافت به طوری که در میانه­ ی سال­های 1984 تا 1990 هیچ قطعنامه ­ای از سوی شوروی و چین وتو نشده است. پس از آن نیز از ژوئن 1990 تا می 1993 هیچ وتویی از هیچ یک از اعضاء دائم دیده نشده است و تنها در 11 می 1993، روسیه یک قطعنامه را در خصوص نیروهای پاسدار صلح در قبرس وتو نمود. در کل  از زمان سقوط دیوار برلین در سال 1989 تا پایان سال 2004  در مجموع 19 بار از وتو استفاده شده است. 13 مورد توسط ایالات متحده آمریکا ( 11 مورد مربوط به خاورمیانه- 1 مورد مربوط به بوسنی و 1 مورد در جریان حمله آمریکا به پاناما) و 4 مورد توسط روسیه (2 مورد قبرس، 1 مورد بوسنی و 1 مورد میانمار).( سید داوود آقایی و فائزه قاسمی، راهکار پیشنهادی برای اصلاح شورای امنیت سازمان ملل، 1392: 110). لکن از سال 2011 دوباره بکارگیری این حق توسط روسیه و چین افزایش قابل ملاحظه ای یافت. شایان ذکر است که در این برهه زمانی ایالات متحده آمریکا نیز چندین قطعنامه شورای امنیت، به ویژه قطعنامه­ های پیشنهادی علیه اسرائیل و اقداماتش در فلسطین اشغالی را وتو نموده است. سالی مورفت به طورکلی دلائلی چند برای اتخاذ مواضع متضاد و منفی اعضاء دائم شورای امنیت عنوان کرده است که اهم آنها عبارتند از: 1. رقابت میان شرق و غرب در توسعه و نفوذ قدرت 2. حفاظت از خود و متحدان. (سالی مورفت، اهمیت قطعنامه­ ها و وتوهای شورای امنیت و ارتباط آن­ها با شرایط موجود، ترجمه بهرام مستقیمی، 1370: 619) بر همین اساس اولین کاربرد حق وتو در رقابت شرق و غرب در عضویت و پذیرش اعضاء در ملل متحد بود، که موجب تضاد منافع اعضاء دائم می­شد. هر یک از اعضاء دائم شورای امنیت، به ویژه دو ابرقدرت اتحاد جماهیر شوروی سابق و ایالات متحده آمریکا، خواهان آن بودند که کشورهای حامی منافع و ایدئولوژی خود را وارد سازمان نمایند و از ورود کشورهای حامی بلوک رقیب ممانعت نمایند. و امّا در توضیح دومین کاربرد حق وتو، یعنی بکارگیری آن در جهت حفاظت از منافع خویش و متحدان می­توان به وتوی فرانسه و انگلستان طی بحران سوئز ، وتوی فرانسه در مورد جزایر کومور در سال 1976 ، وتوی مربوط به تهاجم به افغانستان و همچنین وتوهای ایالات متحده آمریکا در مورد اقداماتش در گرانادا در سال 1983 و نیکاراگوا در سال 1984 و 1985 و همانطور که پیش از این نیز ذکر گردید وتوهای مکرر این کشور در حمایت از اسرائیل و اقدامات آن در فلسطین اشغالی و موارد متعدد دیگر و در نهایت مورد تأسف برانگیز اخیر، وتوی روسیه در خصوص تجاوز به خاک اوکراین اشاره نمود.  

 و اما این وتوهای گسترده با رویکردهایی که ذکر گردید به تدریج ما را با این واقعیت مواجه ساخت، که اگر چه وتو به نوعی یک امتیاز برای دولت­های قدرتمند به جهت تأثیرگذاری بیشتر آنها در حفظ صلح و امنیت بین ­المللی و تمهیدی در جهت تأمین هر چه بیشتر امنیت جهانی است ولی به دلیل سوء استفاده دول برخوردار از این امتیاز در جهت کسب منافع غیرمشروع برای خود و متحدانشان، برعکس خود به نوعی تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی تبدیل گردیده و عملاً در مواردی بکارگیری این امتیاز در تقابل جدی با قواعد حقوق بین الملل، حتی قواعد آمره قرار گرفته است ( اشاره به وتوی اخیر روسیه در خصوص تجاوز به خاک اوکراین). بر همین اساس طرح­ ها و پیشنهادات متعددی در راستای ضرورت انجام اصلاحات در ساختار شورای امنیت برای رفع نقص مزبور مطرح گردیده واکنون به نحو چشمگیری افزایش یافته است. اما از این میان اقدام مجمع عمومی سازمان ملل در  قطعنامه   A/76/L.52مورخ 26 آوریل  2022 با هدف ایجاد مسئولیت برای اعضاء دائم شورای امنیت در هنگام استفاده از حق وتو تأمل برانگیزتر است. به موجب این قطعنامه، مجمع عمومی از این اختیار برخوردار گردیده است که در صورت استفاده اعضاء دائم از امتیاز وتو حداقل 72 ساعت قبل از نشست رسمی خود در این خصوص، از شورای امنیت درخواست نماید گزارش ویژه خود را در پاسخ به سوال مجمع درباره دلائل استفاده از وتو به این رکن فراگیر سازمان ارسال نماید. واقعیت این است که از زمان تاسیس سازمان ملل متحد، هیچگاه اعضای دائم شورای امنیت خود را در موقعیت پاسخگویی در برابر جامعه­ ی جهانی به واسطه­ی اعمال حق وتوی خود ندیده بودند؛ در حالیکه قطعنامه­ ی جدید شرایط تازه­ای را برای اعمال کننده­ی حق وتو رقم می زند. لزوم پاسخگویی و شفاف سازی در برابر اعمال حق وتو در جلسه ­ی رسمی مجمع عمومی، که البته منجر به این نتیجه اولیه می­شود که اعضاء دائم، حق وتو را با احتیاط بیشتری در راستای تحقق اهداف منشور اعمال نمایند و همانطور که نماینده­ ی ایالات متحده آمریکا در سازمان ملل  نیز متذکر گردید، مطابق مفاد این قطعنامه هر زمان که عضو دائمی از حق وتو استفاده کند، بایستی آماده­ ی پاسخگویی به این سوال باشد که «چرا قطعنامه مورد بحث باعث حفظ صلح و امنیت بین ­المللی نمی­شود؟» (منا محمدعلیان، قطعنامه جدید مجمع عمومی، سرآغاز تحدید اعمال حق وتو، در تالار گفتگوی انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد، 1401) ، این پیام را نیز با خود دارد که زمان آن رسیده که جوّ حاکم بر شورای امنیت نیز دموکراتیزه شود. پاسخگویی اعضاء دائم در برابر استفاده از حق وتو که تاکنون به صورت بی قید و شرط بکار گرفته می شده است، گامی بلند در جهت ضرورت هماهنگی این نهاد تأثیرگذار با تحولات جامعه جهانی است. همه می دانیم که یکی از این تحولات و البته یکی از مهمترینشان، شناسایی حق ملت­ها در تعیین سرنوشتشان است. حقوق بین­الملل معاصر در راستای تحقق حق خودمختاری مردم، از دولت­ها می­خواهد که این حق را برای ملت­ها به رسمیت شناخته و مورد احترام قرار دهند و تدابیر لازم در جهت تحقق و رعایت آن را اتخاذ نمایند. (میثاقین حقوق مدنی و سیاسی و حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مصوب 1966 م.). با این همه و به رغم تأکید جدی حقوق بین ­الملل به رعایت حق ملت­ها برای حکومتِ بر خود، و تلاش دولت­ها در حد توان برای محقق ساختن آن، یکی از مشکلات عمده­ای که نظام­ های سیاسی دموکراتیک، اغلب با آن مواجه اند فرسایش و کاهش حاکمیت آن­ها بر سرنوشت خویش به دلیل عواملی چند نظیر جنگ­های بین­ المللی و پیامدهای آن چون مهاجرت، تخریب محیط زیست و .. است که بدون دخالت و در خارج از مرزهای آن­ها بوقوع می ­پیوندد. در راستای حل مسئله، دولت­ها به تدریج دریافتند که تصمیم­گیری و اقدام در خصوص رفع مسائلی نظیر مسائل پیش­گفته، نیازمند همکاری و تعامل جدی خودشان است. در همین راستا و با این هدف یعنی تأمین منافع مشترک، اقدام به تأسیس نهادها و سازمان­های بین­ المللی بر اساس نیازمندی­ های لازم نمودند که اصولاً این نهادها و سازمان ها به نمایندگی از آنها  اقدام می­نمایند. بر کسی پوشیده نیست که نهادهای بین­ المللی بهره­مند از ساختار دموکراتیک می­توانند در مرتفع ساختن و کاهش آثار چنین مسائلی عملکرد بهتری داشته باشند تا نهادهای غیردموکراتیکی نظیر شورای امنیت. ( همانگونه که در عمل به ما ثابت شده است. هر زمان شورای امنیت به دلیل بکارگیری وتوی مکرر از تصمیم گیری باز می­ماند، مجمع عمومی به عنوان رکنی فراگیر به قضیه ورود پیدا می­کند. قطعنامه اتحاد برای صلح 1950 مجمع عمومی) لذا تصور این که یک نهاد غیردموکراتیک، درصدد حفاظت از حقوق دولت­های دموکراتیک برآید چندان ساده نیست و با اصول منطقی سازگار نمی­نماید. بر همین اساس، به جرأت می توان بیان داشت شورای امنیت با ساختار فعلی دیگر پاسخگوی نیازمندی­های کنونی نیست و امروزه بیش از هر زمان دیگر هماهنگی و تطابق ساختار شورای امنیت به عنوان نهاد تصمیم گیرنده به نمایندگی از طرف دولت­های دموکراتیک، با ساختار آن­ها و در چارچوب موازین بین ­المللی بیش از پیش احساس می­گردد. چگونه می­توان در حقوق بین­ الملل، دولت­ها را متعهد به تحقق حق خودمختاری ملت­ها دانست ولی نهادهای تصمیم گیرنده از طرف همین دول دموکراتیک، خود غیردموکراتیک باشند.

در تعریف دموکراسی چنین می­توان گفت: دموکراسی به نوع تصمیم گیری جمعی تعلق دارد. دموکراسی در مفهوم خود بیان کننده­ی این آرمان است که تصمیم ­هایی که بر اجتماعی به عنوان یک مجموعه اثر می­گذارند، باید با نظر کلیه­ ی افراد آن اجتماع گرفته شوند و همچنین کلیه ­ی اعضاء باید از حق برابر برای شرکت در تصمیم­ گیری برخوردار باشند. به عبارت دیگر، وجود دموکراسی مستلزم دو اصل کلی «نظارت همگانی بر تصمیم­ گیری جمعی» و داشتن «حق برابر در اعمال این نظارت» می­باشد. در نتیجه، هر اندازه که این دو اصل در تصمیم­ گیری­های یک جمع یا اجتماع بیشتر تحقق یابد،آن جمع یا اجتماع «دموکراتیک ­تر» خواهد شد. لذا، بر خلاف تصور رایج، دموکراسی تنها مربوط به حکومت و دولت نیست، رعایت اصول دموکراسی در همه انواع اجتماعات از جمله نهادها و سازمان­های بین المللی که در ارتباط نزدیک با تصمیم ­گیری جمعی هستند، لازم می­نماید. در نتیجه می­توان گفت، دموکراسی در دولت، ارتباطی تنگاتنگ با دموکراسی در سایر نهادهای اجتماعی مرتبط با دولت دارد. (دیوید بیتهام و بویل کوین، دموکراسی چیست؟ ترجمه­ ی شهرام نقش تبریزی، 1395: 17). بر همین اساس منطقی به نظر می­رسد که جامعه­ ای که اعضاء اصلی آن ( اینجا منظور دولت­ها هستند) به سرعت در جهت دموکراتیزه شدن پیش می­روند، نهادهای غیردموکراتیک مرتبط با آن توان تداوم نداشته باشند مگر اینکه هماهنگ و در مسیر حرکت دولت­ها پیش روند. پس گزافه نیست اگر ادعا کنیم که اقدام مجمع عمومی در جهت تحدید بهره ­مندی اعضاء دائم از حق وتو و لزوم پاسخگویی در بکارگیری آن گام اول و البته بسیار مهم و سرآغاز حرکت شورای امنیت به سوی دموکراسی است، اتفاقی که دیر یا زود می­افتاد.