قطعنامه جدید مجمع عمومی؛ سرآغاز تحدید اعمال حق وتو-من محمدعلیان

منا محمدعلیان- دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۱/۰۲/۲۴​

تجربه ی ویرانی دو جنگ جهانی و بیم تکرار چنین تاریخ غم انگیزی برای بشر، سبب شد تا حفظ صلح و امنیت بین المللی، انگیزه ی اصلی تاسیس سازمان ملل متحد گردد. بی شک تحقق چنین هدف مهم و در عین حال شکننده ای، مستلزم آن است که ارکان سازمان ملل به ویژه مجمع عمومی و شورای امنیت، ضمن ایفای تکالیف خود در چارچوب منشور ملل متحد، از ظرفیت های حقوقی موجود، به نحوی بهره مند شوند که بتوانند پاسخی درخور و در عین حال راهگشا به مسائل کنونی تهدید کننده ی صلح و امنیت جهانی ارائه دهند. برای نیل به این هدف، به موجب ماده ی ۱۰ منشور با لحاظ محدودیت ماده ی (۱)۱۲، مجمع عمومی مجاز به مورد بحث قراردادن هر مساله ای در محدوده ی منشور یا مربوط به اختیارات و وظایف هر یک از ارکان مقرر در این سند می باشد. شورای امنیت نیز وفق ماده ی (۱)۲۴ ، مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را برعهده دارد. تفکیک وظایف و وجود خطوط قرمز برای اعمال اختیارات باعث می شود تا هر یک از ارکان مذکور بدون مداخله در صلاحیت های یکدیگر، در مسیر صلح جهانی قدم بردارند؛ بنابراین عدم اجازه ی ورود مجمع عمومی به موضوع در حال رسیدگی در شورای امنیت مطابق با ماده ی (۱)۱۲ منشور، اساسا ایراد محسوب نمی شود؛ اما همین محدودیت، زمانی که اقدام شورای امنیت به واسطه ی اعمال حق وتو مسدود شده است، می تواند مساله ساز باشد. هرچند اصطلاح حق وتو صراحتا در منشور ذکر نشده است اما مطابق با ماده ی (۳)۲۷ سند مذکور در خصوص مسائل ماهوی، اتخاذ تصمیم، مستلزم ۹ رای مثبت شامل آراء تمام اعضای دائمی شورا می باشد. بنابراین با رای منفی (و نه ممتنع بودن یا غیبت) یکی از اعضای دائم شورا، تصویب قطعنامه حتی اگر برای حفظ صلح و امنیت جهانی در آن بازه ی زمانی حیاتی باشد، عملا منتفی می شود و اینجا همان نقطه ای است که ساز و کار پیش بینی شده در منشور، خود مانعی جدی برای تحقق اهداف فوق الذکر می گردد. چنین موقعیتی را می توان در بحران اخیر اوکراین و وتوی روسیه در خصوص قطعنامه ی پیشنهادی (۲۵ فوریه ی ۲۰۲۲) مطروحه در شورای امنیت مبنی بر شناسایی عملیات نظامی روسیه علیه اوکراین در قالب نقض صریح ماده ی (۴)۲منشور، مشاهده نمود.
اگر اعمال حق وتو در شورای امنیت، امری استثنایی تلقی شود، استفاده ی غیر ضروری و به دفعات از این حق، توجیه منطقی نخواهد داشت؛ زیرا اعمال مکرر این حق، موجد دور باطلی از عدم تصویب قطعنامه های به موقع و مهم برای پایان دادن به وضعیت های نامطلوب می گردد. بی شک این روال، شورای امنیت را از مسیر مسئولیت اصلی خود یعنی حفاظت از صلح و امنیت جهانی، منحرف می سازد. با این وجود هیچ محدودیت صریحی برای اعمال حق وتو توسط اعضای دائم در شورای امنیت وجود ندارد. می توان نگرانی ناشی از این امر را در قالب تصویب قطعنامه ی اتحاد برای صلح ((V)۳۷۷) مشاهده نمود که بر مبنای آن، زمانی که شورای امنیت به دلیل عدم اتفاق آرای اعضای دائمی، از ایفای مسئولیت اولیه ی خود درقبال وضعیت های تهدیدکننده ی صلح، ناقض صلح و یا اقدامی تجاوزکارانه، باز بماند، در چارچوب این قطعنامه، مجمع عمومی مجاز به بررسی فوری موضوع برای ارائه ی توصیه های مناسب به اعضا برای اقدامات جمعی خواهد بود. چنانکه در قضیه ی بحران اوکراین پس از وتوی روسیه، شورای امنیت به موجب ماده ی (۲)۲۷ منشور، قطعنامه S/RES/۲۶۲۳ (۲۷ فوریه ی ۲۰۲۲) را تصویب نمود و با عنایت به ماده ی ۲۰ منشور، متقاضی تشکیل جلسه ی فوق العاده ی اضطراری مجمع عمومی در خصوص بحران اوکراین شد.  نتیجه ی جلسه ی مذکور، تصویب قطعنامه A/ES-۱۱/L.۱(۲ مارس ۲۰۲۲) با اکثریت قاطع بود که بر مبنای آن تجاوز روسیه به قلمرو اوکراین نقض ماده ی (۴)۲منشور تشخیص داده شد و بر همین اساس از روسیه خواسته شد تا ضمن پایان دادن به استفاده یا تهدید به استفاده از زور، فورا، نیروهای نظامی خود را به طور کامل و بدون قید و شرط از مرزهای به رسمیت شناخته شده ی اوکراین خارج نماید.
شاید به نظر برسد تداوم اعتبار قطعنامه ی اتحاد برای صلح و ورود مجمع عمومی در عرصه ی چنین تصمیمگیری هایی می تواند پاسخی مناسب برای وضعیت های تهدید کننده ی صلح و امنیت جهانی باشد؛ اما بایستی به این نکته توجه نمود که قطعنامه ی اتحاد برای صلح علیرغم چاره ساز بودن مقطعی، ماهیتا راهکاری جایگزین است و نه بهبود دهنده ی عملکرد شورای امنیت در چنین موقعیت های حساسی؛ به ویژه آنکه تا به امروز تعداد استناد به این قطعنامه برای ورود مجمع عمومی به موضوع نسبت به تعداد وتوهای انجام شده بسیار محدود (۱۱ بار) بوده است. 
بی شک اعطای حق وتو به اعضای دائمی شورای امنیت برمبنای موازنه ی قدرت میان دو بلوک شرق و غرب پس از جنگ جهانی دوم و به ویژه در دوران جنگ سرد، توجیه پذیر بود؛ اما تداوم چنین حقی به صورت مطلق پس از پایان جنگ سرد از جانب بسیاری از کشورها مورد تردید واقع شد، به نحوی که بسیاری این حق را خلاف برابری حاکمیت ها تلقی نموده و خواستار حذف، اصلاح و یا تغییر آن شده اند. از مجموع وتوهای انجام شده تاکنون، اتحاد جماهیر شوروی سابق و جانشین آن روسیه و در رتبه ی بعد امریکا، بیشترین وتو را داشته اند. چین، بریتانیا و فرانسه دفعات کمتری از این حق استفاده نموده اند. حق وتو ابزاری قدرتمند و موثر در اختیار اعضای دائم شورای امنیت است که ظاهرا هزینه ای برای عضو وتوکننده در پی  ندارد؛ بنابراین وتوهای مکرر می تواند ظن سواستفاده از این حق را تقویت نماید. برای مثال دولت روسیه در پنج سال اخیر ۱۷ بار از حق وتو استفاده کرده است. درواقع زمانی وجود حق وتو توجیه پذیر می شود که اعضای دائم از آن به عنوان یک امتیاز برای حفظ منافع و یا فرار از عواقب نقض تعهدات بین المللی خود و هم پیمانانشان بهره مند نشوند بلکه این حق را در راستای ایفای مسئولیتی سنگین که به نمایندگی از جامعه ی جهانی به آنها محول شده است، آن هم در مواقع ضروری به کار گیرند تا مانع غلبه ی اکثریت عددی در شورای امنیت در رابطه با تصمیم گیری های خطیری که می تواند آثار مخرب بر صلح و امنیت جهانی داشته باشد، شوند. 
تداوم بحران اوکراین علیرغم به کارگیری قطعنامه ی اتحاد برای صلح، شرایطی را فراهم نمود تا لیختن اشتاین در سازمان ملل متحد، پیش نویس قطعنامه ای را به مجمع عمومی ارائه دهد که کار بر روی آن بیش از دوسال پیش آغاز شد. این پیش نویس مورد حمایت ۸۳ کشور عضو سازمان ملل از جمله فرانسه، بریتانیا و امریکا قرار گرفت. سنگ بنای این ابتکار عمل، نگرانی ناشی از چالش های جدی شورای امنیت در ایفای مسئولیت اصلی خود به واسطه ی استفاده ی فزاینده از حق وتو بود. متن پیش نویس پس از رایزنی و مشاوره در قالب نشست های دو و چند جانبه از گروه های مختلف، اولین بار در ۳ مارس ۲۰۲۲ در اختیار کشورهای عضو قرار گرفت و در ۱۹ آوریل، همه ی کشورهای ذینفع که به اصلاح و تکمیل متن کمک کرده بودند آن را مورد بحث قرار دادند. در نهایت در تاریخ ۲۶ آوریل ۲۰۲۲، مجمع عمومی قطعنامه ی A/RES/۷۶/۲۶۲ را با روش کنسانسوس (بدون رای) تصویب نمود. این قطعنامه، یک ماموریت دائمی برای مجمع عمومی ایجاد می نماید که بر مبنای آن رئیس مجمع عمومی ملزم است پس از اعمال حق وتو توسط یک یا چند عضو دائم شورای امنیت، ظرف ده روز کاری جلسه ی رسمی مجمع عمومی را با هدف به بحث گذاشتن وضعیتی که در رابطه با آن، حق وتو اعمال شده است، برگزار کند؛ البته مشروط بر اینکه مجمع، جلسه ی فوق العاده ای در مورد همین وضعیت تشکیل ندهد. همچنین استثنائا در این جلسه ی رسمی، اولویت در فهرست سخنرانان، با اعضای دائمی از شورای امنیت است که حق وتو را اعمال نموده اند. لازم به ذکر است که در قطعنامه از شورای امنیت دعوت شده است تا مطابق ماده ی(۳)۲۴ منشور، حداقل ۷۲ ساعت قبل از بحث مربوطه در مجمع، گزارش ویژه ای در مورد استفاده از حق وتو، به مجمع عمومی ارائه کند.
چنانچه بیان شد، این قطعنامه از طریق کنسانسوس(اجماع) تصویب شد و نه با رای گیری رسمی (ثبت شده). به نظر می رسد که در عمل، مجمع عمومی به استفاده از روش کنسانسوس با هدف تضمین تصویب قطعنامه ها به ویژه  در موضوعات چالشی و اختلافی، تمایل بیشتری دارد. درواقع با وجود اینکه هیچ رأیی در این شیوه اتخاذ نمی شود، عدم اعتراض رسمی عضو یا اعضا برای تصویب لازم است و از همین جهت می تواند حافظ جایگاه نظر اقلیت در برابر اکثریت عددی باشد. با این وجود مجاب کردن اعضا به عدم اعتراض، ناخودآگاه بر کیفیت متن پیشنهادی اثر می گذارد و متن نهایی احتمالا کلی، غیردقیق و بعضا با ابهام، همراه خواهد بود؛ واضح است که در چنین شرایطی دریافت نتایج جامع و مانع دشوار می گردد. (برای مطالعه ی بیشتر مراجعه بفرمایید به: اینجا) با همه ی این اوصاف، انتخاب صحیح شیوه ی کنسانسوس برای تصویب این قطعنامه، زمانی مشخص می شود که نمایندگان برخی از کشورها مانند برزیل و فیلیپین ابراز داشتند که اگر تصویب با ثبت رای انجام می گرفت، رای ممتنع می دادند. برزیل شیوه ی مباحثه و مشارکت اعضا درپیش نویس را ناکافی می دانست؛ اندونزی، آن را غیرفراگیر و بلاروس، در حد تبادل نظر میان اعضا. (برای مطالعه ی دقیق تر اظهار نظر دولتها در این خصوص مراجعه بفرمایید به: اینجا) همچنین شایان توجه است که در بند ۱۰۴ ضمیمه ی چهارم آیین نامه ی داخلی مجمع عمومی (A/۵۲۰/Rev.۱۹)کمیته ی ویژه به این نکته اشاره می کند که اتخاذ تصمیمات و قطعنامه ها از طریق کنسانسوس زمانی مطلوب است که به حل و فصل مؤثر و پایدار اختلافات کمک کند و در نتیجه قدرت سازمان ملل را تقویت نماید. انتقاد نماینده ی هند به قطعنامه ی حاضر تا حدودی به این بند بر می گردد زیرا هند این قطعنامه را ابتکاری مقطعی معرفی کرده که به حل مشکل اصلی یعنی اصلاح شورای امنیت نپرداخته؛ به عبارت دیگر حل و فصل مؤثر و پایدار اختلاف چنانکه مد نظر کمیته ی ویژه بود، تحقق نیافته است. با این وجود به نظر می رسد که اکثر کشورها چنین توقع بالایی از قطعنامه ی اخیر نداشته اند. البته درج این نکته در پیش نویس که «قطعنامه و مفاد آن به مذاکرات بین دولتی درباره اصلاحات شورای امنیت، لطمه ای وارد نمی کند» تاثیر بسزایی در جلب نظر برخی از کشورها نظیر نامیبیا، پاکستان و آرژانتین داشت. 
انتقاد وارده ی دیگر در خصوص فرآیند پیش بینی شده در قطعنامه برای تشکیل جلسه ی پاسخگویی اعمال حق وتو است که از جانب رئیس مجمع عمومی، بدون نظرخواهی از اعضا صورت می گیرد؛ نماینده فیلیپین، چنین رویه ی خودکاری را تضعیف قدرت کشورهای عضو تلقی نمود و نماینده ی چین نیز انتقادی مشابه را مطرح کرد و ارجاع خودکار مساله به مجمع عمومی را موجب سردرگمی رویه ای و ناهماهنگی عملی و به تبع آن تردید در دستیابی به هدف قطعنامه دانست. هرچند انتقادات مذکور قابل تامل است اما به نظر می رسد هدف از پیشبینی رویه ی خودکار همراه با تعیین محدودیت زمانی ده روزه برای تشکیل جلسه، تضمین کننده ی مداخله ی به موقع مجمع عمومی و مانع فوت وقت در وضعیت های بحرانی می شود که می تواند به فجایع انسانی منجر گردد.
چنانچه در مثالها مشاهده شد، تصویب به صورت کنسانسوس به معنی توافق همه ی اعضا در مورد هر عنصر در یک پیش نویس نیست. اعضا می توانند با تصویب پیش نویس قطعنامه بدون رای، موافق باشند اما همچنان در مورد بخش های خاصی از متن ملاحظاتی داشته و آن را ابراز نمایند (اینجا). برای مثال نماینده ی فرانسه، علیرغم تاکید بر اصلاح شورای امنیت، مجمع عمومی را رکنی مناسب برای قضاوت عملکرد شورا ندانست و بر ابتکار عمل خود به همراه مکزیک مبنی بر تحدید داوطلبانه ی حق وتوی اعضای دائم شورای امنیت در مواقع جنایت های  بی رحمانه (جرایم علیه بشریت، نسل زدایی و جرایم جنگی) تاکید نمود؛ پیشنهادی که تاکنون مورد حمایت ۱۰۵ کشور قرار گرفته است. اما نماینده ی روسیه، موضع گیری متفاوتی داشت و حق وتو را سنگ بنای سازمان ملل دانست و متذکر شد که شورای امنیت بدون حق وتو در معرض تصمیمات سوال برانگیزی است که از جانب اکثریت اسمی تحمیل می شود که اجرای آن به سختی امکان پذیر خواهد بود. همچنین خاطر نشان کرد که تکرار توضیحات مطروحه در شورای امنیت در خصوص اعمال حق وتو در  در مجمع عمومی، ارزش افزوده نخواهد داشت. او تلاش قطعنامه را  برای اعمال فشار بر شورا مردود و تفکیک اختیارات مجمع عمومی و شورای امنیت را ضامن عملکرد موثر سازمان ملل در بیش از ۷۵ سال دانست.
بنابراین تصویب این قطعنامه به شیوه ی کنسانسوس نبایستی این شبهه را ایجاد نماید که دولتها مخالفتی با شیوه ی تصویب یا محتوای قطعنامه نداشته اند؛ با این وجود بررسی مجموعه ی نظرات دولتها نشان دهنده ی رضایت از تصویب چنین قطعنامه ای است. نمایندگان کشورهایی نظیر لوکزامبورگ، لهستان، نیوزلند، استرالیا، سنگاپور و کویت تصویب این قطعنامه را تقویت چند جانبه گرایی و شفافیت دانستند. واقعیت این است که از زمان تاسیس سازمان ملل متحد، هیچگاه اعضای دائم شورای امنیت خود را در موقعیت پاسخگویی در برابر جامعه ی جهانی به واسطه ی اعمال حق وتوی خود ندیده بودند و چنانچه بیان شد قطعنامه ی اتحاد برای صلح ابدا به موضوع علت اعمال حق وتو نمی پردازد بلکه به عنوان راهکاری برای رهایی از بن بست شورای امنیت وارد عمل می شود؛ اما قطعنامه ی جدید شرایط تازه ای را برای اعمال کننده ی حق وتو رقم می زند و آن این است که لزوم توجیه اعمال حق وتو در جلسه ی رسمی مجمع عمومی، آن عضو را در کانون توجهات بین المللی قرار می دهد و این فشار افکار عمومی در کنار لزوم محیا کردن پاسخ منطقی در بازه ی زمانی محدود، شاید بتواند حالتی از بازدارندگی ایجاد نماید تا اعضای دائم شورا، حق وتو را با احتیاط بیشتری در راستای تحقق اهداف منشور اعمال نمایند و همانطور که نماینده ی امریکا در سازمان ملل متذکر شد، مطابق مفاد این قطعنامه هر زمان که یکی از اعضای دائمی از حق وتو استفاده کند، بایستی آماده ی پاسخگویی به این سوال باشد که «چرا قطعنامه مورد بحث باعث حفظ صلح و امنیت بین المللی نمی شود؟» (اینجا). با این وجود در قطعنامه ی حاضر این نکته پیش بینی نشده است که اگر دلایل اعمال وتو توسط عضو یا اعضای شورای امنیت، قانع کننده نباشد، مجمع عمومی مجاز به اتخاذ چه تصمیماتی خواهد بود؟ در واقع قطعنامه ی حاضر تنها تا مرحله ی مناظره و پاسخگویی پیش رفته است و این ظرفیت در متن دیده نمی شود که در صورت ناکافی بودن توضیحات به نحوی که اعمال حق وتو از لحاظ منطقی توجیه پذیر نباشد، مجمع عمومی را مجاز به اتخاذ تصمیمی تاثیرگذار مانند تعلیق حق وتوی آن عضو حداقل به طور موقت در رابطه با آن وضعیت خاص، نماید. البته اگر چنین آزادی عملی در قطعنامه لحاظ می شد، احتمال اعتراض و به تبع آن عدم تصویب قطعنامه از طریق کنسانسوس کاملا قابل پیش بینی است. 
 در نگاهی کلی، تصویب این قطعنامه می تواند به استفاده ی عاقلانه تر و مسئولانه تر از حق وتو توسط اعضای دائم شورای امنیت منجر شود؛ به ویژه در خصوص اعمال حق وتو به شکل وتوی باز یا واقعی، زیرا اعمال چنین وتویی چه یک بار و چه به دفعات، می تواند اتخاذ اقدام مقتضی از جانب شورای امنیت را مسدود نماید؛ اما به نظر می رسد که تاثیر این قطعنامه تا حدی بر یکی از مهم ترین اشکال وتوهای پنهان یعنی تهدید به استفاده از وتو نیز گسترش می یابد. چنین تهدیدی می تواند به کنترل دستورکار شورا منجر شود به نحوی که شورا دچار خود سانسوری گردد و از این طریق یک موضوع مهم برای صلح جهانی از دستور کار شورا خارج شود و حتی اگر این خروج انجام نشود، تهدید مذکور می تواند فرآیند تعامل و همکاری موثر برای تصمیم گیری مناسب در شورا را مختل نماید و متن نهایی را تضعیف کند که نتیجه ی آن عدم تصویب قطعنامه یا تصویب قطعنامه ای ملایم خواهد بود که فاقد تاثیر لازم بر وضعیت نامطلوب باشد. به نظر می رسد، قطعنامه ی اخیر مجمع عمومی با لزوم پاسخگویی عضو وتوکننده تا حد زیادی حربه ی تهدید به استفاده از وتو را نیز بی اثر کند.(برای مطالعه ی بیشتر مراجعه بفرمایید به: اینجا)  در نگاهی کلان، قطعنامه ی حاضر نه پایان راه بلکه سرآغاز تحدید اعمال حق وتو و بهبود عملکرد شورای امنیت در راستای اهداف منشور است.