اعلام خاتمه وضعیت اضطراری بین المللی کرونا: نگاهی به آثار حقوقی احتمالی-دکترعلی اکبر سیاپوش

دکتر علی اکبر سیاپوش – پژوهشگر حقوق بین الملل
۱۴۰۲/۰۳/۰۹​

رژیم بین المللی حقوق سلامت بیش از پیش به عنوان بخشی از حقوق بین الملل همکاری و توسعه تلقی می شود. این شاخه از حقوق بین الملل رابطه بسیار نزدیکی با حقوق اقتصادی و حقوق توسعه دارد اما دامنه آن به این شاخه ها محدود نشده و در سیاقی وسیعتر با حقوق بین الملل کار، حقوق محیط زیست، و حقوق بین الملل اجتماعی، درمانی و بشردوستانه نیز پیوند دارد (برای مطالعه ر.ک. اینجا). در بین قرن های چهاردهم تا شانزدهم میلادی در شمال ایتالیا رویه نسبتا توسعه یافته ای در مورد سازمان های مرتبط با سلامت را میتوان مشاهده کرد که می توان آنها را پیش قراولان آن چه امروز به عنوان سازمان های بین المللی، همکاری بین المللی، و حقوق بین المللی سلامت و بهداشت شناخته می شوند، قلمداد کرد. حتی برخی از اصطلاحاتی که امروز در این حوزه رایج هستند دارای ریشه هایی از زبان ایتالیایی هستند. برای مثال اصطلاح قرنطینه از واژه ایتالیی (quarantena) گرفته شده است که به معنی «چهل روز» است. رویه استفاده از قرنطینه به شهرهای تجاری ایتالیا در قرن چهاردهم باز می گردد (ونیز و رگوسا) که کشتی ها و مسافرانی را که به آنها وارد می شدند در قرنطینه نگه می داشتند(برای مطالعه ر.ک.  اینجا). در جهان امروز با افزایش خیره کننده سفر های هوایی، احتمال انتشار بیماری ها با سرعتی غیر قابل تصور، افزایش یافته است. به همین دلیل ، برخی از بیماری های فراگیر در مناطقی گسترش می یابند که هیچ زیرساختی برای شناسایی، مقابله یا کنترل آثار این بیماری ها وجود ندارد و مهارت و دانش پزشکی کافی در میان کادر درمان، امکانات تخصصی، مراکز درمانی پیش رفته و راه های انتقال سریع امکانات وجود ندارد. به همین دلیل، مدیریت جهانی سلامت و بهداشت به امری پیچیده و بغرنج تبدیل شده است. مضافا آنکه فعالان و بازیگران متعددی در کنار ساختارهای سنتی پیشین ظهور یافته اند که نقشی پررنگ در این حوزه ایفا می کنند. این امر به  تنوع و تعدد روش های مدیریت جهانی سلامت و بهداشت و نیز همکاری بین المللی در این زمینه منجر شده است (برای مطالعه ر.ک. اینجا).

انتشار ویروس کرونا در سال 2020 موجب شد تا کارآمدی نهادهای بین المللی برای حفاظت از سلامت و بهداشت جهانی به صورت جدی مورد آزمایش قرار بگیرند و درسهای بسیاری از این بحران جهانی آموخته شد. نوشتار حاضر به بخشی از آثار حقوقی فعالیت سازمان جهانی بهداشت در رابطه با وضعیت های اضطراری برای سلامت و بهداشت جهانی و اثر حقوقی اقدامات و تدابیر این سازمان به اختصار اشاره خواهد کرد.

پیشینه

مقررات جهانی بهداشت (International Health Regulations) ابتدا در سال 1969 برای مقابله با شش بیماری قابل قرنطینه، توسط مجمع جهانی بهداشت تدوین گشت. این مقررات بر اساس مواد 21 و 22 اساسنامه سازمان با رای دو سوم اعضای مجمع و در صورت عدم مخالفت مستقیم دولت ها، برای اعضای سازمان لازم الاجرا می شود. اصلاحات بعدی در سالهای 1973 و 1981 صورت گرفت و تعداد بیماری های تحت پوشش این مقررات را به سه بیماری کاهش داد. اما با توجه به گسترش تبادلات و نقل و انتقالات بین المللی ضرورت اصلاح مقررات در دهه 1990 میلادی مورد توجه کشورها قرار گرفت و در نهایت مقررات 2005 در پنجاه و هشتمین اجلاس مجمع جهانی بهداشت به تصویب رسید و در سال 2007 لازم الاجرا شد. ماهیت و هدف این مقررات براساس ماده 2 آن پیشگیری، حفاظت در برابر و کنترل و ارائه واکنش عمومی بهداشتی به گسترش بین المللی بیماری ها به روشی است که با تقلیل مخاطرات عمومی بهداشتی قابل اجرا بوده و از مداخله غیرضروری در نقل و انتقالات و تجارت بین المللی اجتناب کند (برای مطالعه مفصل در مورد این سند بین المللی ر.ک. اینجا).

سازمان جهانی بهداشت براساس صلاحیتهایی که در مقررات 2005 قید شده،  و براساس فرآیند تعیین شده توسط خود این مقررات، می تواند وضعیت هایی را به عنوان وضعیت اضطراری سلامت عمومی دارای اهمیت جهانی (Public Health Emergency of International Concern) اعلام نماید.  از زمان اجرایی شدن تا سال 2020، نه وضعیت به عنوان وضعیت اضطراری مورد شناسایی قرار گرفته است (برای مرور دقیقتر ر.ک. اینجا) از منظر این مقررات «خطر سلامت عمومی» احتمال یک بیماری است که ممکن است سلامت یک جمعیت انسانی را به شدت تحت تاثیر قرار دهد با تاکید بر بیماری هایی که ممکن است به صورت بین المللی شیوع یافته یا ممکن است مخاطره ای جدید یا فوری درپی داشته باشند. براساس ماده یک مقررات 2005 چنین وضعیت هایی به عنوان واقعه ای خارق العاده تعریف شده است که به واسطه دو ویژگی شناخته می شود: 1) مخاطره سلامت عمومی به واسطه شیوع بین المللی آن، 2) لزوم همکاری بین المللی در واکنش به این مخاطره.

ماهیت حقوقی مقررات 2005 توسط محققان مورد بررسی قرار گرفته است (برای مطالعه مفصل ر.ک. اینجا). چه این سند را یک معاهده بین المللی در معنای مندرج در کنوانسیون 1969 وین درخصوص حقوق معاهدات بدانیم، چه آن را سند حقوقی یک سازمان بین المللی که حاوی الزام حقوقی برای دولت های عضو سازمان است، مفهوم کلیدی در اجرایی شدن این مقررات، بجز تعهداتی که خارج از وضعیت های اضطراری برای دولت ها ایجاد شده است، خود اعلام یک وضعیت اضطراری است. بر این اساس، نه «ماهیت حقوقی» این سند در میان منابع سنتی حقوق بین الملل، بلکه «اثر حقوقی» آن از نظر این نوشتار دارای اهمیت است. بنابراین، نگارنده خود را به بررسی آثار حقوقی اعلام یک وضعیت اضطراری و اعلام خاتمه آن توسط دبیر کل سازمان جهانی بهداشت محدود می سازد. برای این هدف توجه به این نکته ضروری است که بر اساس اختیاراتی که در ماده 12 مقررات 2005 قید شده است، دبیر کل می تواند پس از مشورت با دولت منشاء بیماری و توصیه های کمیته اضطراری اقدام به صدور اعلامیه ای در این خصوص نماید. بخش کلیدی در این فرایند صلاحیت صدور توصیه نامه های موقت و ثابت طبق مواد 15 و 16، مطابق با معیارهای مندرج در مواد 17 و 18 مقررات 2005، است. بنابراین، اثر حقوقی این وضعیت ها را به واسطه همین توصیه نامه ها می توان بهتر شناخت.

براساس مادۀ 1 مقررات 2005، توصیه نامه ثابت به نصیحتی غیرالزام­آور گفته می شود که مطابق مقررات درمورد یک مخاطره سلامت عمومی درجریان صادر می شود که برای کاهش یا جلوگیری از انتشار بین المللی بیماری و تقلیل مداخله آن در نقل و انتقال بین المللی، اتخاذ اقدامات سلامتی منظم یا دوره ای ضروری است. طبق همان ماده، توصیه نامه موقت نصیحتی غیر الزام آور طبق مقررات است که اجرای آن در یک بازه زمانی محدود، و مربوط به یک مخاطره خاص در واکنش به یک وضعیت اضطراری و با هدف کاهش یا جلوگیری از انتشار بین المللی بیماری و تقلیل مداخله آن در نقل و انتقال بین المللی، صادر می شود.

شیوع بیماری کرونا در تاریخ 30 ژانویه 2020 به عنوان یک وضعیت اضطراری مورد شناسایی قرار گرفت و در 5 می 2023 خاتمه این وضعیت اعلام شد. در همین بازه توصیه نامه های متعددی توسط دبیر کل خطاب به دولت های عضو سازمان صادر شده است.

اثر حقوقی اعلام وضعیت ویژه و اعلام خاتمه آن

نگارنده در جایی دیگر به تفصیل جایگاه و اثر حقوقی توصیه نامه های بین المللی را از دیدگاه صاحبنظران و رویه بین المللی برررسی کرده است (علی اکبر سیاپوش، درآمدی بر حقوق بین الملل معاصر، (تهران: مجد، 1394)). اما در اینجا ذکر چند نکته می تواند راهگشا باشد.

توصیه‌نامه‌های سازمان‌های بین‌المللی، برای آشتی میان اصل همکاری و اصل آزادی دولت‌ها، آن‌ها را به مشارکت حداکثری در تدوین و اجرای مقررات حقوق بین‌الملل دعوت می‌کنند، بی‌آنکه نتایج خاص اَعمال یک رکن قانون‌گذاری را در پی داشته باشند. وضعیت حقوقی توصیه‌نامه‌ها، چه از منظر دیدگاه‌های نظری و چه با توجه به محتوای آن‌ها، موردتوجه حقوق‌دانان بوده است، مع‌هذا، تفسیر لغوی اصطلاح «توصیه‌نامه»، به‌عنوان سندی فاقد هرگونه الزام حقوقی، می‌تواند گمراه‌کننده باشد. درواقع نمی‌توان معنایی دقیق از این اصطلاح را در حقوق بین‌الملل یافت. توصیه‌نامه خود را به‌صورت سلبی و در معنی سندی فاقد قدرت الزام‌آوری تعریف می‌کند. از این منظر تصویب یک توصیه‌نامه بدان معنی است که سازمان از مخاطب این توصیه‌نامه «به شیوه‌ای کم‌وبیش آشکار می‌خواهد تا رفتار خود را با روشی منطبق کند که با عباراتی بسیار نسبی تعریف شده است.» بنابراین توصیه‌نامه دعوتی است برای انجام یک رفتار معین، به‌صورت فعل یا ترک فعل. واژه‌ی «دعوت» حاوی هیچ معنای حقوقی نیست بلکه به اراده‌ی مخاطب خود اشاره دارد تا تعهداتی را پذیرا شود. در سیاق رویه‌ی بین‌المللی توصیه‌نامه را می‌توان همکاری میان نهاد صادرکننده و مخاطب آن دانست، که به دلیل وجود جهات دستوری متفاوت دارای ارزش حقوقی متفاوت هستند. این تشریک‌مساعی بر برابری تام و استقلال متقابل طرف‌ها مبتنی است.

1- شکل دادن به دامنه و  معنای الزامات حقوقی:

 توصیه‌نامه می‌تواند فرض قانونی بودن عملی را که با آن همخوانی دارد تقویت کند؛ درنتیجه، اگر در مورد قانونی بودن عملی که با توصیه‌نامه‌ها مطابقت دارد تردیدی بروز کند، باید آن را به‌گونه‌ای تفسیر کرد تا نتیجه به تصدیق قانونی بودن آن عمل ختم گردد. در غیر این صورت بار اثبات دعوا بر دوش دولتی خواهد بود که عملش با مواد توصیه‌نامه مطابقت ندارد. همچنین درجایی که نمی‌توان از دیگر ملاحظات حقوقی پاسخی روشن و قانع‌کننده به دست آورد، توصیه‌نامه‌ها از اهمیتی خاص برخوردار می‌شوند. خصوصاً در زمان تفسیر مفاد معاهدات بین‌المللی تفسیری که با یک توصیه‌نامه‌ دارای مرجعیت همخوان باشد، ترجیح داده خواهد شد. این مسئله در مورد اقدامات لازم برای حفظ سلامت عمومی طبق موافقتنامه تعرفه و تجارت (گات) و تعیین معنای واژه «ضروری» می تواند حائز اهمیت باشد. این امر در رویه مرجع استیناف سازمان جهانی تجارت خود را نشان می دهد (برای مطالعه به اینجا رجوع کنید).  مهمتر آنکه، اجرای تعهدات ناشی از ماده 12 میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، و تعهد عام برای تلاش درجهت تحقق حداکثری حق بر سلامت در سایه این توصیه نامه ها تفسیر می شوند.

2- به حرکت درآوردن سازوکارهای حقوقی :

 برای نمونه مکانیسم واکنش به بحران ها (CRW) در چارچوب اختیارات بانک جهانی در مقدمه سند عملیاتی این مکانیسم از بحرانهای اقتصادی، فجایع طبیعی، و وضعیت های اضطراری سلامت (Health Emergencies) نام می­برد و از صفت «شدید» برای هر سه آنها استفاده می کند. این مکانیسم منابع اختصاصی اضافی را به کشورهای درحال توسعه در واکنش به وضعیت های «شدید» یا «وضعیت هایی با شروع آهسته تر» مثل شیوع بیماری ها و ناامنی غذایی، تخصیص می دهد. شرط عملیاتی شدن این سازوکار وجود شواهد برای بحرانی است که به صورت ناگهانی تعداد «قابل ملاحظه­ای» از کشورهای درحال توسعه را متاثر ساخته باشد. منظور از چنین بحرانی آن است که حداقل 3% تغییر در تولید ناخالص ملی (GDP) در این کشورها به همراه داشته باشد. در بند (17) از سند عملیاتی اعلام وضعیت از سوی سازمان جهانی بهداشت به عنوان یک وضعیت ویژه مطابق با مقررات 2005، به عنوان یکی از دو «ماشه» توسل به این مکانیسم عنوان شده است. در موارد پیشین همچون شیوع ابولا در غرب آفریقا (2015) و وبا در یمن (2017)، مجموعه ای از مولفه ها در کنار گزارش سازمان جهانی بهداشت مورد توجه بانک جهانی بوده است. برای مثال در یمن اعلام وضعیت اضطراری توسط دولت، در کنار اعلام وضعیت وخیم بهداشتی دارای «درجه 3» توسط سازمان جهانی بهداشت به عنوان بالاترین وضعیت بحرانی که به دلیل قابل ملاحظه بودن در یک یا چند کشور همراه با عواقب شدید برای وضعیت سلامت عمومی، مستلزم مداخله خارجی است، به عنوان بخشی از دلایل اقدام گروه بانک جهانی معرفی شده است (ص 6). به نظر می رسد دامنه اعمال وضعیت ویژه سلامت توسط سازمان جهانی بهداشت و وضعیت ویژه اقتصادی توسط گروه بانک جهانی، همپوشانی اندکی باهم داشته باشند. برای نمونه باید به این نکته توجه نمود که اعلام وضعیت ویژه برای کنگو در سال 2019 وجود وضعیت طولانی جنگی، موضع گیری شورای امنیت با توسل به فصل هفتم منشور ملل متحد و در یک سیاق وسیع تر از وضعیت اضراری، اتفاق افتاده است.

3- ماندگاری آثار حقوقی وضعیت اضطراری:

با آنکه آثار حقوقی وضعیت اضطراری با اعلام سازمان شروع می شود اما با توجه به ماهیت و دامنه تعهدات بین المللی، اثر حقوقی توصیه نامه ها با اعلام پایان وضعیت اضطراری خاتمه نمی یابد. این نکته را باید در سیاق تعهدات مراقبتی و با توجه به ارزیابی شدت مخاطرات بین المللی مورد توجه قرار داد. تعهدات مراقبی بر این ایده متکی است که شناخت خطرات آتی غیر ممکن است و لذا باید دائما فعالت پایش را انجام داد. در مقابل، ارزیابی و مدیریت خطر مستلزم ایجاد فرآیندها و پروتکل هایی برای محاسبه احتمال وقوع حوادث آتی است. این موضوع در محتوای بیانیه های صادر شده توسط کمیته اضطراری سازمان جهانی بهداشت در وضعیت های اضطراری مورد توجه و تحلیل قرار گرفته است (برای مطالعه ر.ک. اینجا). در نتیجه، محتوای توصیه های صادرشده باید در کنار دیگر تعهدات دولتها مورد بررسی قرار گیرد تا  تعیین شود آیا اقدامات محدود کننده در تجارت و حمل و نقل، به صورتی معقول با احتمال خطرات قابل پیش بینی متناسب هستند یا خیر، به صورتی که از حاشیه صلاحیت تفسیری دولت ها  در حوزه هایی همچون حقوق بشر تخطی نمی کنند. بنابراین، دامنه زمانی این توصیه ها متقارن با دامنه زمانی آثار این اقدامات محدود کننده خواهد بود و دولت ها مجبور می شوند در بررسی تناسب آثار آتی و قابل پیش بینی را که ممکن است در ابتدا دارای ارتباطی اندک تلقی شوند، به عنوان یک تعهد حقوقی مورد توجه قرار داده و در ارزیابی خود لحاظ کنند (برای مطالعه بیشتر ر.ک. اینجا). در همین رابطه، دسترسی به اطلاعات قابل اعتماد می تواند نقشی بسیار حیاتی ایفا کند. سازمان جهانی بهداشت اینفودمیک (Infodemic) را به عنوان وجود بیش از اندازه اطلاعات من جمله اطلاعات ناصحیح یا گمراه کننده در زمان شروع بیماری ها تعریف می کند. اما محدود کردن این تعریف به بازه زمانی شیوع بیماری این خطر را در پی دارد که اقدامات آماده سازی و استمرار تعهدات حقوقی پس از خاتمه وضعیت اضطراری را از دامنه شمول آن خارج نماید.

جمع بندی:

چند وجهی بودن و پیوند ناگسستنی حوزه سلامت عمومی و بین المللی از یک طرف با داده های علمی و دسترسی به اطلاعات، و از طرف دیگر، با تحلیل داده ها در ارزیابی و تخمین ریسک، باعث می شود تعهدات مربوط به حوزه سلامت آثار حقوقی و محدود کننده خود را فراتر از حوزه محدود حقوق موجود (در حقوق سلامت، حقوق بشر یا حقوق خصوصی در تجارت) نمایان سازند. بنابراین، واکنش موثر به وضعیت هایی که به عنوان وضعیت اضطراری بین المللی شناخته می شوند، تنها در صورتی ممکن است که زیرساختهای همکاری بین المللی در ارزیابی و بسیج منابع در راستای اهداف مورد توافق، همگام و منسجم عمل کنند. همچنین، به نظر می رسد قاعده قابل اعمال در میانگین هندسی مولفه های دخیل قابل تشخیص است. به علاوه، با آنکه به ظاهر این قواعد در شکل و صورتی ایستا تجلی یافته اند اما محمل حقوقی «همکاری» و تلاش برای «تحقق» حداکثری و موثر این حقوق، باعث پویایی این تعهدات شده و خصوصا حرکت و تحول آنها در زمان را در پی دارد. لذا دولت ها باید در محاسبات و ارزیابی خود در هر وضعیت، نه تنها داده ها و الگوهای پیشین و وضعیت کنونی را لحاظ کنند، بلکه باید متغیرهای آتی دخیل را نیز درنظر داشته باشند.