ایالات متحده امریکا و استناد به قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل برای استفاده از مکانیسم ماشه-دکتر اعظم امینی

دکتر اعظم امینی: عضو هیأت علمی دانشگاه فردوسی مشهد

دونالد ترامپ رئیس جمهور ایالات متحده امریکا در ۱۵ اگوست ۲۰۲۰ (۲۵ مرداد ۱۳۹۹) بعد از عدم موفقیت در کسب آرا لازم برای تصویب قطعنامه تحریم تسلیحاتی ایران اعلام کرد که از مکانیسم ماشه برای بازگشت تحریم های سازمان ملل علیه ایران استفاده می نماید. حال سؤال این است که آیا ایالات متحده می تواند بعد از خروج از برجام از مکانیزم ماشه استفاده نماید؟ استدلال حقوقی امریکا در تاکید بر استفاده مکانیسم ماشه چیست؟
آنچه از بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام بر می آید آن است که سازوکار حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در آن که به صرف ادعای یکی از دولت های ۱ ۵ یا ایران در خصوص «نقض قابل توجه» تعهدات برجامی هر یک از این دولت ها به جریان می افتد، از سه مرحله یا سه لایه تشکیل شده است که در صورت عدم حل و فصل اختلاف در هر مرحله، اختلاف به مرحلۀ بعدی منتقل می گردد و در واقع راهکارهای بالا در طول هم هستند. نخستین مرحلۀ حل و فصل اختلاف، کمیسیون مشترک است که از تمامی مشارکت کنندگان در برجام (هشت عضو: نمایندۀ اتحادیه اروپا، دولت های ایران و ۵ ۱ تشکیل شده است و ۱۵ روز فرصت دارد تا موضوع اختلاف را حل کند. مرحلۀ دوم، اقدام همزمان در سطح وزراء امور خارجه و هیئت مشورتی است. بدین ترتیب که اختلاف می تواند در سطح وزراء امور خارجۀ دولت های مشارکت کننده در برجام یا به طور همزمان در هیئت مشورتی سه نفره (یک نفر از هر یک از طرف های اختلاف و یک عضو مستقل) مطرح و حل و فصل گردد. مهلت حل و فصل اختلاف در مرحلۀ دوم نیز ۱۵ روز است. اگر پس از طی این فرآیند ۳۰ روزه، اختلاف هم¬چنان حل نشده باقی بماند، کمیسیون مشترک در مدت زمان حداکثر ۵ روز، نظر هیئت مشورتی را به منظور ارائۀ یک راهکار مناسب مورد بررسی قرار می دهد و اگر هیچ¬کدام از این موارد نتوانست طرف مدعی نقض قابل توجه برجام را قانع نماید، او می تواند این مسئله را به همراه پیشینه ای از تلاش های با حسن نیت خود در طی کردن سازوکار حل و فصل اختلاف به اطلاع شورای امنیت سازمان ملل متحد برساند. شورای امنیت نیز به عنوان آخرین مرحلۀ سازوکار(مرحله سوم)، در خصوص قطعنامه ای با مضمون ادامۀ اعتبار قطعنامه ۲۲۳۱ ناظر به لغو تحریم های ایران رأی گیری می کند و اگر نتواند تا ۳۰ روز چنین قطعنامه ای را تصویب کند، قطعنامه های مربوط به تحریم ایران توسط شورای امنیت باز می گردند. (برای مطالعه بیشتر به اینجا، اینجا و اینجا مراجعه کنید).
خروج آمریکا از برجام موجب شده است تا آن کشور از برخی مزایا که در جریان فرآیند حل و فصل اختلاف برای آن پیش بینی شده بود، محروم شود. نخستین مورد این است که با توجه به عدم عضویت امریکا در برجام این دولت نمی تواند به عنوان دولت مشارکت کننده در برجام، با شکایت خود، این سازوکار را به جریان بیندازد. سایر موارد محرومیت، مربوط به عدم مشارکت این دولت در مراحل مختلف این سازوکار و تصمیم گیری در آنها است. بدین ترتیب که این دولت در ترکیب هشت نفره کمیسیون مشترک که مرجع اصلی حل و فصل اختلاف های ناشی از برجام است، نماینده ای نخواهد داشت و این کمیسیون با هفت عضو تشکیل شده و تصمیم گیری می کند. در حل و فصل اختلاف در سطح وزراء خارجه نیز همین شرایط به وجود خواهد آمد و این امر به وسیلۀ تمامی وزراء خارجة دولت های مشارکت کننده در برجام بجز ایالات متحده انجام خواهد شد. در خصوص هیئت مشورتی سه نفره نیز وضعیت به همین منوال است.
اما خروج یکجانبۀ آمریکا از برجام بر نقش و جایگاه این دولت در شورای امنیت ملل متحد به عنوان سومین مرحلۀ سازوکار حل و فصل اختلاف تأثیر نخواهد داشت. به عبارت دیگر اگر این سازوکار به جریان بیفتد، عدم حضور آمریکا در برجام، عدم مشارکت این دولت را در مراحل اول و دوم سازوکار در پی خواهد داشت، اما با توجه به عضویت دائم این دولت در شورای امنیت، ناگزیر در مرحلۀ سوم سازوکار حل و فصل اختلاف، دولت آمریکا حضور دارد.
بند ۱۰ قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت چین، فرانسه، آلمان، فدراسیون روسیه، ایالات متحده امریکا، اتحادیه اروپا و ایران (مشارکت کنندگان برجام) را تشویق می کند تا هر موضوع مطرح در خصوص اجرای تعهدات برجام را از طریق شیوه¬های معین در آن حل و فصل کنند و هر کشور قصد خود را مبنی برشکایت احتمالی از دیگر مشارکت کنندگان برجام نسبت به نقض قابل توجه آن بیان نماید. مطابق بند ۱۱ شورای امنیت تصمیم می گیرد با اعمال ماده ۴۱ منشور ملل متحد، در مدت سی روز از دریافت گزارش و اخطاریه یکی از دولتهای مشارکت کننده در برجام نسبت به موضوعی که آن کشور بر این باور است که نقض قابل توجه تعهدات برجام واقع شده است، در باره پیش‌نویس قطعنامه ای‌ با موضوع ادامه اعتبار لغو قطعنامه های پیشین، رای‌گیری شود. همچنین تصمیم می‌گیرد که اگر در عرض ده روز از صدور این اخطاریه و گزارشی که در بالا به آن اشاره شد، هیچ‌کدام از اعضای شورای امنیت چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای را برای رای‌گیری ارائه نکرد، در آن صورت رئیس شورای امنیت چنین پیش‌نویس قطعنامه‌ای را ارائه می‌کند و آن را در مدت سی روز پس از اخطاریه به رای می‌گذارد. شورا همچنین قصد خود را برای در نظر گرفتن دیدگاه‌های کشورهای دخیل در این مسئله و هر نظری درباره این مسئله از طرف هیئت مشورتی ایجادشده در برجام بیان می‌کند.
حال پرسش این است که آیا ایالات متحده به عنوان یکی از اعضای دائم شورای امنیت می تواند، با وجود خروج از برجام، با استناد به بندهای ۱۰ و ۱۱ قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت، مکانیزم ماشه را اعمال کند یا اینکه اعمال مکانیزم ماشه صرفاً در چارچوب مقرر در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام قابل اعمال است؟ و چون ایالات متحده از برجام خارج شده ابتدائاً نمی تواند به مکانیزم ماشه متوسل شود مگر آنکه مراحل اول و دوم طی شده و موضوع در شورای امنیت مطرح شود که در این صورت به عنوان یک عضو دائم شورای امنیت اقدام خواهد کرد؟
امریکا از حیث حقوقی بر این نظر است که این کشور یک راه قانونی برای درخواست بازگشت تحریم های سازمان ملل دارد و به عنوان یک دولت اصلی مشارکت کننده در برجام حق دارد با استناد به بندهای ۱۰ و ۱۱ قطعنامه مکانیزم ماشه را اعمال کند. با این توجیه که نقض قابل توجه اتفاق افتاده است. اگر قطعنامه را به عنوان یک متن مستقل و فارغ از برجام در نظر بگیریم یا آنکه قطعنامه را از حیث سلسله مراتب، مقدم بر برجام بدانیم این تفسیر می تواند صحیح باشد (اینجا هم ملاحظه شود). در تأیید این نظر می توان استدلال کرد که سازوکار حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام تنها شیوۀ حل و فصل اختلاف های ناشی از برجام نیست و نمی تواند مانع از توسل به سایر شیوه های حل و فصل اختلاف شود و در واقع بندهای ۱۰ و ۱۱ قطعنامه در عرض بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام دو سازوکار مستقل برای حل و فصل اختلافات است. دیوان بین المللی دادگستری در قضیه «نقض عهدنامه مودت» (ایران علیه آمریکا) این نتیجه گیری را به طور صریح تأیید کرده است. در قضیه مزبور، آمریکا برای اثبات فقدان صلاحیت دیوان در رسیدگی به درخواست صدور دستور موقت، استدلال خود را بر این امر مبتنی می کند که دعوای اقامه شده نزد دیوان به معاهده مودت مربوط نمی شود و شکایت و اختلاف موجود بین دو کشور ناشی از برجام و تصمیم آمریکا به خروج از آن است. بعلاوه، برجام سازوکار حل و فصل اختلاف ویژه خود را دارد و ساختار این سازوکار بر حل و فصل اختلاف ها از طرق سیاسی تأکید می کند و متضمن رضایت به صلاحیت دیوان نیست. دیوان در پاسخ به این ادعا تصریح کرد که برجام، هیچ صلاحیت انحصاری برای سازوکار حل و فصل اختلاف های ناشی از برجام ایجاد نکرده است و برجام و سازوکار حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در آن، مانعی برای صلاحیت دیوان جهت رسیدگی به شکایت دولت ایران نیست. (اینجا، بندهای ۳۵-۳۹)
این قضیه ممکن است مورد استناد ایالات متحده قرار گیرد و بر مبنای قاعده استاپل مدعی شود چون ایران مستقل از سازوکار حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام در مورد اختلافات ناشی از برجام به طرفیت امریکا در دیوان بین المللی دادگستری دعوا اقامه کرده است، بنابراین ایران خود تعدد سازوکارهای حل و فصل اختلاف را پذیرفته و اکنون نمی تواند بر خلاف ادعای سابق خود وابستگی و پیوستگی قطعنامه و برجام را ادعا نماید و بر وحدت سازوکار حل و فصل اختلاف استدلال نماید. همچنین واژه های بکار رفته در بند ۱۰ و ۱۱ قطعنامه مؤید چنین تفسیری است زیرا در بند ۱۰ قطعنامه شورای امنیت مشارکت کنندگان برجام را به استفاده از سازوکار معین شده در برجام برای حل و فصل اختلافات «تشویق می کند» در حالی که در بند ۱۱ قطعنامه شورای امنیت در خصوص گزارش نقض قابل توجه برجام و اعمال مکانیزم ماشه «تصمیم می گیرد». تفاوت واژه های encourage و decide درجه الزام آن دو را معلوم می کند. واژه تشویق جنبه ارشادی دارد اما فعل تصمیم می گیرد جنبه امری و الزامی دارد و همین امر اولویت بند ۱۱ قطعنامه را در مقایسه با بند ۱۰ و حکومت بند ۱۱ را بر بند ۱۰ معلوم می سازد.
در مقابل می توان استدلال کرد که قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت و برجام به عنوان دو متن متحد و یکپارچه به تصویب دولتهای مشارکت کننده در برجام رسیده است و بند ۱۱ قطعنامه را باید در چارچوب سازوکار پیش بینی شده در برجام تفسیر کرد. اگر یکی از دولتهای عضو بتواند با استناد به بند ۱۱ قطعنامه، گام های سه گانه سازوکار پیش بینی شده در برجام را نادیده بگیرد به این معناست که دولتهای مشارکت کننده برجام در بندهای ۳۶ و ۳۷ احکام لغوی را پیش بینی کرده اند و نسبت ندادن کار لغو به دولتهای مشارکت کننده در برجام اقتضا می کند که در جمع این دو حکم و این دو سازوکار حل و فصل اختلاف گفته شود که اعمال بند ۱۱ قطعنامه باید پس از طی شدن مراحل سه گانه مذکور در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام باشد. بدین ترتیب چون ایالات متحده با نقض برجام از آن خارج شده و از حیث حقوق بین الملل مرتکب تخلف شده است، نمی تواند با استناد به بند ۱۱ قطعنامه مکانیزم ماشه را اعمال نماید. تفسیر دیگری جز این به معنای لغو بودن سازوکار پیش بینی شده در برجام برای حل و فصل اختلافات و پاداش دادن به دولتی است که برجام را نقض کرده است. این نتیجه مغایر با اصل حسن نیت به عنوان یکی از اصول منشور سازمان ملل متحد و تفسیر معاهدات در حقوق بین الملل است.
خلاصه آنکه هرچند ممکن است برخی از تفسیر لفظی قطعنامه در تقویت نظر اول استفاده کنند اما به نظر می رسد انصاف و حسن نیت و جمع دو متن برجام و قطعنامه در مقام تفسیر نظریه دوم را تقویت می کند.