درخواست نظر مشورتی مجمع عمومی ملل متحد از دیوان بین المللی دادگستری در مورد تعهدات اقلیمی کشورها-مهریار راشدی

مهریار راشدی – دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۲/۰۲/۲۳

در 27 اکتبر 2022 نمایندة دائم وانواتو در سازمان ملل متحد بیانیه‌ای را به مجمع عمومی ارائه کرد که در بخشی از آن چنین آمده بود: «من این بیانیه را از طرف گروهی از کشورهایی که شامل آنتیگوا و باربودا، بنگلادش، کاستاریکا، میکرونزی، مراکش، موزامبیک، نیوزلند، پرتغال، ساموآ، سیرالئون، سنگاپور، اوگاندا، وانواتو و ویتنام هستند، بیان می‌کنم. به عنوان گروهی از کشورهایی که شامل، اما نه محدود به، کشورهایی هستند که به آنها اشاره کردم، ما خرسندیم اعلام کنیم که پیش نویس قطعنامه ای را به مجمع عمومی ارائه خواهیم کرد که در آن از دیوان بین المللی دادگستری در مورد تغییرات آب و هوایی نظر مشورتی درخواست خواهیم کرد زیرا به طور خاص بر کشورهای در حال توسعه جزیره ای کوچک و سایر کشورهای در حال توسعه که به ویژه در معرض اثرات نامطلوب تغییرات آب و هوایی هستند، تأثیر می گذارد.»

بسیاری از کشورها از جمله کشورهای کوچک جزیره ای در حال توسعه (SIDS) علیرغم اینکه مسئول درصد نسبتاً پایینی از انتشار گازهای گلخانه ای در جهان هستند، به شدت در برابر تأثیرات تغییرات آب و هوایی آسیب پذیر هستند. در کنفرانس تغییرات آب و هوایی سازمان ملل متحد (COP27) در شرم الشیخ در نوامبر 2022 با توافق بر سر صندوق جدید جبران «ضرر و زیان» برای کشورهای آسیب پذیر که به عنوان دستاورد کلیدی این کنفرانس تلقی می شد، افزایش درخواست‌ها برای سیستم‌ها و موافقت‌نامه‌های عدالت اقلیمی تشدید شد. در پایان سال 2022، یک گروه متشکل از 18 کشور متن پیش نویس قطعنامه عدالت آب و هوایی سازمان ملل را منتشر کردند. این گروه توسط کشور کوچک جزیره ای وانواتو در اقیانوس آرام جنوبی رهبری می شد که در معرض خطر شدید ناشی از افزایش سطح دریاها، افزایش دمای اقیانوس ها و شرایط آب و هوایی شدید فزاینده قرار دارد. از آن زمان، بسیاری از کشورها حمایت خود را از ابتکار وانواتو اعلام کردند و تعداد کل حامیان قطعنامه به بیش از 120 کشور عضو سازمان ملل رسید. همچنین بیش از 220 سازمان جامعه مدنی از کشورها درخواست کردند تا این قطعنامه را تصویب کنند.

در 29 مارس 2023 مجمع عمومی سازمان ملل متحد در شصت و چهارمین نشست از هفتاد و هفتمین جلسة خود قطعنامة 276/77 را با «کنسانسوس» تصویب کرد که بر اساس مادة 96 منشور سازمان ملل متحد، تصمیم می گیرد که به موجب مادة 65 اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری، از دیوان درخواست کند تا در مورد سؤال زیر نظر مشورتی بدهد:

«با توجه به منشور سازمان ملل متحد، میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی، میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات اقلیمی، موافقتنامه پاریس، کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها، وظیفة مراقبت بایسته، حقوق به رسمیت شناخته شده در اعلامیه جهانی حقوق بشر، اصل پیشگیری از آسیب قابل توجه به محیط زیست و وظیفة حفاظت و حراست از محیط زیست دریایی؛

(الف) تعهدات کشورها بر اساس حقوق بین الملل برای تضمین حفاظت از سیستم اقلیمی و سایر بخش های محیط زیست در برابر انتشار گازهای گلخانه ای با منشأ انسانی برای کشورها و برای نسل های کنونی و آینده چیست؟

ب) پیامدهای حقوقی این تعهدات برای کشورهایی که با فعل و ترک فعل خود آسیب قابل توجهی به سیستم اقلیمی و سایر بخش‌های محیط زیست وارد کرده‌اند، با توجه به موارد زیر چیست؟

(1) کشورها، به ویژه، کشورهای کوچک جزیره ای در حال توسعه، که به دلیل شرایط جغرافیایی و سطح توسعة خود، آسیب دیده اند یا به طور خاص تحت تأثیرات نامطلوب تغییرات اقلیمی هستند یا بطور ویژه آسیب پذیر هستند.

(2) مردمان و افراد نسل حاضر و آینده که تحت تأثیر اثرات نامطلوب تغییرات اقلیمی قرار می گیرند.»

درخواست نظر مشورتی اشاره می‌کند که «تغییر آب و هوا چالشی بی‌سابقه با ابعاد تمدنی است و تندرستی و رفاه نسل کنونی و آینده بشر به واکنش فوری و ضروری ما به آن بستگی دارد». مجمع عمومی سازمان ملل متحد تأکید می‌کند که انتشار گازهای گلخانه‌ای با منشأ انسانی «علت غالب گرمایش جهانی مشاهده شده از اواسط قرن بیستم» است و این تغییرات اقلیمی با منشأ انسانی «تأثیرات نامطلوب گسترده و ضرر و زیان مربوط به طبیعت و مردم را به همراه داشته است.»

در این زمینه، مجمع عمومی سازمان ملل متحد اهمیت کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات اقلیمی و توافقنامه پاریس را «به عنوان بیانی از عزم برای رسیدگی قاطعانه به تهدید ناشی از تغییرات اقلیمی» یادآوری می کند. همچنین این قطعنامه با توجه به شکاف قابل توجه بین سهم‌های تعیین‌شده ملی کنونی کشورها و کاهش انتشار مورد نیاز برای نگه داشتن افزایش میانگین دمای جهانی به زیر ۲ درجه سانتی‌گراد بالاتر از سطح قبل از صنعتی شدن و پیگیری تلاش‌ها برای محدود کردن افزایش دما به 5/1 درجه سانتی‌گراد و همچنین شکاف بین سطوح فعلی سازگاری و سطوح مورد نیاز برای واکنش به اثرات نامطلوب تغییرات اقلیمی، بر اهمیت اجرای این معاهدات تأکید می‌کند.

این قطعنامه در قالب نامه ای در 12 آوریل 2023 به دیوان ارسال و در تاریخ 17 آوریل 2023 توسط دیوان اعلام وصول می شود. در همین تاریخ و طبق بند 1 مادة 66 اساسنامة دیوان، درخواست نظر مشورتی به کشورهایی که حق حضور در محضر دیوان را دارند ابلاغ می شود که بر اساس بند 2 مادة 66 اساسنامه، 20 اکتبر 2023 به عنوان پایان مهلت ارائه اطلاعات و اظهارات کتبی کشورها و سازمان ها در مورد سئوالات و بر اساس بند 4 مادة 66 اساسنامه 22 ژانویه 2024 به عنوان پایان مهلت ارائه نظرات کتبی کشورها و سازمان ها در مورد اظهارات کتبی سایر کشورها و سازمان ها در نظر گرفته شده است.

شایان ذکر است که اساسنامه دیوان به دیوان این اختیار را می دهد که از کشورها یا سازمان های بین المللی که احتمالا می توانند اطلاعاتی مربوط به سوال ارائه کنند، اظهارات کتبی درخواست کند. طبق دستورالعمل اجرایی شماره 12، از سال 2004 دیوان اجازه داده است که سازمان های بین المللی غیر دولتی نیز اظهارات یا اسناد مکتوب خود را در مراحل مشورتی ارائه کنند؛ اینکه کدام سازمان واجد شرایط ارائه اظهارات و یا اسناد مکتوب است را دیوان مشخص می کند.

دیوان معمولاً به کشورها 6 ماه مهلت می دهد تا نظرات کتبی خود را ارائه کنند، اگرچه ممکن است با توجه به پیچیدگی موضوع، درخواست تمدید شود. پس از آن، ممکن است بررسی نظرات چندین ماه طول بکشد. به عنوان مثال، دیوان در «پیامدهای حقوقی جدایی مجمع الجزایر چاگوس از موریس»، بعد از حدود 20 ماه پس از ارائه درخواست، نظر مشورتی خود را اعلام کرد. در نظر مشورتی «قانونی بودن تهدید یا استفاده از سلاح‌های هسته‌ای»، دیوان بین‌المللی دادگستری تقریباً چهار ماه به کشورها فرصت داد تا اظهارات مکتوب خود را ارائه کنند و سه ماه برای ارائه نظرات در مورد اظهارات دیگران مهلت داد. دیوان تقریباً 19 ماه پس از ارائه درخواست، نظر مشورتی خود را ارائه داد. با پیروی از رویة سابق، این احتمال وجود دارد که دیوان در نیمة دوم سال 2024 یا در نیمة اول سال 2025 نظر مشورتی خود را ارائه دهد.

رشد جهانی دعاوی اقلیمی

تلاش برای دریافت نظر مشورتی در مورد تغییرات اقلیمی به سال 2011 باز می گردد، زمانی که نمایندگان جزایر مارشال و پالائو تلاش کردند قطعنامه ای مشابه قطعنامه 276/77 را تصویب کنند اما با مخالفت ایالات متحده آمریکا به نتیجه نرسید. گذشت زمان و شدت گرفتن بحران های اقلیمی همراه با حجم زیاد مطالعات و مهمتر از آن فجایع اقلیمی در نقاط مختلف جهان و طرح دعاوی ملی، منطقه ای و بین المللی زمینه ساز تصویب قطعنامه 276/77 شده است.

اگرچه دیوان بین‌المللی دادگستری برجسته‌ترین محکمه در جهان است اما سایر دادگاه‌های بین‌المللی نیز در حال رسیدگی به پرونده‌های مربوط به تغییرات اقلیمی و حقوق بشر هستند. در 29 مارس که مجمع عمومی قطعنامه 276/77 را تصویب کرد، دیوان اروپایی حقوق بشر در حال رسیدگی به پرونده ای بود که توسط گروهی از زنان مسن در سوئیس مطرح شد و استدلال می کرد که تغییرات اقلیمی نقض حقوق بشر است. همچنین باید یادآور شد که درخواست نظر مشورتی از دیوان بین المللی دادگستری به دو درخواست از دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) و دیوان بین‌آمریکایی حقوق بشر (IACtHR) برای ارائه نظرات مشورتی در مورد تغییرات اقلیمی اضافه می شود. در 12 دسامبر 2022، روسای مشترک کمیسیون کشورهای کوچک جزیره‌ای در مورد تغییرات اقلیمی و حقوق بین‌الملل، به نمایندگی از کمیسیون بر اساس بند 3 ماده 3 موافقتنامه تأسیس کمیسیون، درخواستی برای نظر مشورتی از دیوان بین المللی حقوق دریاها در مورد تعهدات ویژه کشورهای عضو کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها برای جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی در رابطه با اثرات مضر ناشی از تغییرات اقلیمی، ارائه کردند. همچنین در 9 ژانویه 2023، شیلی و کلمبیا یک درخواست نظر مشورتی مشترک با هدف شفاف‌سازی دامنة تعهدات دولت برای واکنش به وضعیت اضطراری اقلیمی در چارچوب حقوق بین‌الملل بشر برای ارائه به دیوان بین‌آمریکایی حقوق بشر را امضا کردند. در این راستا، کلمبیا و شیلی بر نیاز به استانداردهای منطقه ای برای تسریع اقدامات برای مقابله با تغییرات اقلیمی تأکید کردند. متقاضیان به نظر مشورتی  OC-23/17درخواست شده توسط کلمبیا اشاره کردند، جایی که دیوان بین‌آمریکایی حقوق بشر حق داشتن محیط زیست سالم و رابطه بین محیط زیست و حقوق بشر را به رسمیت شناخت.

دادگاه های مختلف در نقاط مختلف جهان، به ویژه در اروپا، اخیراً پیامدهای حقوق بشری تغییرات آب و هوایی را در مواردی مانند Neubauer et al. v. Germany و Future Generations vs. Ministry of Environment and Others مورد بررسی قرار داده اند که این نشان از تأثیر جدی بحران های اقلیمی بر زیست بشر در سطوح ملی و جهانی دارد. در همین راستا در سال 2019 سیستم قضایی هلند در Urgenda Foundation vs. Netherlands دولت را به دلیل عدم حفظ نرخ کاهش انتشار گاز که متعهد به کاهش آن شده بود، محکوم کرد. همین موضوع در آلمان توسط قاضی قانون اساسی در سال 2021 اتفاق افتاد. جالبتر اینکه در دسامبر 2015، قاضی اداری فرانسه، دولت فرانسه را به دلیل عدم اقدام اقلیمی محکوم کرد. اخیراً نیز شورای دولتی فرانسه، دولت فرانسه را به دلیل عدم انجام تعهدات خود در مورد کیفیت هوا محکوم کرد.

رویة زیست محیطی دیوان بین المللی دادگستری

دیوان در نظر مشورتی خود در مورد «قانونی بودن تهدید یا استفاده از سلاح های هسته ای (1996)»، بیان داشت که «محیط زیست یک انتزاع نیست، بلکه نمایانگر فضای زندگی، کیفیت زندگی و سلامت انسان‌ها، از جمله نسل‌های متولد نشده است». همچنین دیوان اشاره می کند که «تعهد کلی کشورها برای اطمینان از اینکه فعالیت‌های تحت صلاحیت و کنترل آنها محیط زیست سایر کشورها یا مناطق خارج از کنترل ملی را محترم می شمارد، اکنون بخشی از مجموعه حقوق بین‌الملل مرتبط با محیط زیست است».

دیوان در «گابچیکوو-ناگیماروس (1997)» خاطرنشان کرد که «بشر به دلایل اقتصادی و دیگر دلایل دائماً در طبیعت مداخله کرده است.» به گفتة دیوان، این مداخله «اغلب بدون در نظر گرفتن اثرات بر محیط زیست انجام می شود.» با این وجود، «به دلیل بینش‌های علمی جدید و به دلیل آگاهی روزافزون از خطرات برای بشر -برای نسل‌های حال و آینده- برای پیگیری چنین مداخلات با سرعت نسنجیده و بدون کاهش، هنجارها و استانداردهای جدیدی ایجاد شده‌اند.» این قطعا در مورد تغییرات اقلیمی صدق می کند.

دیوان در Pulp Mills (2010)، اصل پیشگیری را در مدنظر قرار داد و اشاره کرد که «به عنوان یک قاعده عرفی، منشأ آن در مراقبت بایستة یک کشور در قلمرو خود است.» دیوان بین‌المللی دادگستری تصریح کرد که کشور‌ها باید از تمام ابزارهایی که در اختیار دارند برای جلوگیری از آسیب فرامرزی ناشی از فعالیت‌های موجود در قلمرو یا تحت صلاحیت خود استفاده کنند. برای اعمال مراقبت بایسته، دولت باید «پیش از انجام فعالیتی که پتانسیل تأثیر نامطلوب بر محیط زیست کشور دیگر را دارد، مطمئن شود که آیا خطر آسیب فرامرزی قابل توجهی وجود دارد یا خیر. اگر چنین باشد، دولت مربوطه باید ارزیابی اثرات زیست محیطی انجام دهد». دیوان در پرونده کاستاریکا علیه نیکاراگوئه (2015)، همین تفسیر را تکرار کرد.

نظر مشورتی می‌تواند بر کاربرد اصل منع آسیب و تعهدات مربوط به مراقبت بایسته در زمینه تغییرات اقلیمی تکیه کند. این تجزیه و تحلیل می تواند دیوان را به این نتیجه برساند که دولت ها موظفند اطمینان حاصل کنند که انتشار گازهای گلخانه ای آنها آسیب قابل توجهی به سایر کشورها وارد نمی کند. نظر مشورتی همچنین می‌تواند در مورد معیارهای خاص مراقبت بایسته و تعیین معیارهایی برای ارزیابی اقدامات دولت توضیح دهد. دیوان همچنین می‌تواند به کاربرد اصول و استانداردهای مربوط به تغییرات اقلیمی در ارزیابی‌های اثرات زیست‌محیطی بپردازد. این تجزیه و تحلیل در دعاوی داخلی اقلیمی دارای سابقه است که می تواند مطمح نظر دیوان قرار گیرد.

مزایا و فرصت های بالقوة نظر مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در مورد تغییرات اقلیمی

رسیدگی های مشورتی به دلیل ماهیت خاص و مشورتی آنها با رسیدگی های ترافعی بین دولت های متنازع فیه متفاوت است. در حالی که نظرات مشورتی الزام آور نیستند، دارای وزن حقوقی و اعتبار قابل توجهی هستند و اغلب از حکومت قانون حمایت می کنند حتی اگر به تنهایی برای تحقق آن کافی نباشند. آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، اشاره می کند که این نظر پتانسیل آن را دارد که «به مجمع عمومی، سازمان ملل متحد و کشورهای عضو کمک کند تا اقدامات اقلیمی جسورانه تر و قوی تری را انجام دهند که جهان ما به شدت به آن نیاز دارد» و همچنین «راهنمایی برای اقدامات و رفتار دولت ها در روابط خود با یکدیگر و همچنین نسبت به شهروندانشان» خواهد بود.

احتمالا نظر مشورتی دیوان به عنوان نظری معتبر، بر تعهدات بین‌المللی کشورها در مورد تغییرات اقلیمی بسیار تأثیرگذار خواهد بود. می توان انتظار داشت این نظر مشورتی بر قوانین و مقررات داخلی تأثیر بگذارد و موج گسترده ای از اثرات را بر بخش های مختلف مانند انرژی، معدن، کشاورزی، شیلات، تجارت و سرمایه گذاری داشته باشد. علاوه بر این نظر مشورتی می تواند بر داوری بین المللی، تفسیر معاهدات سرمایه گذاری و موافقت نامه های تجاری اثرگذار یاشد. به عنوان مثال می تواند منبعی برای دیوان های داوری بین المللی باشد که وظیفة بررسی منافع دولت در پیگیری اقدامات با هدف رسیدگی به تغییرات اقلیمی را دارند. بطور مشابه ممکن است بر نحوة ارزیابی حق یک دولت برای پیگیری و دفاع از اقدامات تغییرات اقلیمی در برابر تعهدات تجاری بین المللی آن در چارچوب سازمان جهانی تجارت یا موافقتنامه های تجاری ترجیحی اثر داشته باشد. همچنین نظر مشورتی دیوان احتمالا بر تفسیر معاهدات اقلیمی که به صراحت در قطعنامة مجمع عمومی به آنها اشاره شده است، مانند کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات اقلیمی و توافقنامه پاریس، تأثیر خواهد داشت.

دیوان می تواند با ابتناء به برخی از تعهدات رفتاری در توافقنامه پاریس به تفسیر تعهدات قانونی الزام آور تحت سایر منابع حقوق بین الملل، مانند معاهدات حقوق بشر و موافقت نامه های چندجانبه زیست محیطی کمک کند. دیوان بین‌المللی دادگستری ممکن است قطعنامه‌های مربوط به تغییرات اقلیمی مجمع عمومی سازمان ملل متحد، قطعنامه‌های مربوط به حقوق بشر و تغییرات آب و هوایی شورای حقوق بشر، و کار دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد و گزارشگران ویژه، از جمله گزارشگر ویژه حقوق بشر و محیط زیست و گزارشگر ویژه در مورد تغییرات آب و هوا را در نظر بگیرد. به عنوان مثال، دیوان می تواند به قطعنامه A/76/L.75 تکیه کند که در آن مجمع عمومی حق داشتن محیط زیست پاک، سالم و پایدار را به عنوان یک حق بشر به رسمیت شناخته است. مجمع عمومی سازمان ملل متحد در این قطعنامه تأکید کرده است که حق مذکور «مربوط به سایر حقوق و قواعد بین‌المللی موجود» است و مستلزم اجرای کامل موافقت‌نامه‌های چندجانبه زیست‌محیطی بر اساس اصول حقوق بین‌الملل محیط‌زیست است. این قطعنامه همچنین تغییرات اقلیمی را به عنوان یکی از «فوری ترین و جدی ترین تهدیدها برای نسل های کنونی و آینده در بهره مندی موثر از همه حقوق بشر» به رسمیت شناخت.

قابل ذکر است این قطعنامه از دیوان خواسته که اصول حقوق بین الملل محیط زیست مانند «اصل پیشگیری از آسیب قابل توجه به محیط زیست و وظیفة حفاظت و حراست از محیط زیست دریایی» را مدنظر قرار دهد. تفسیر دیوان از چنین اصولی می تواند پیامدهای گسترده ای در رابطه با تعهدات یک دولت در قبال تنوع زیستی و آلودگی ها داشته باشد.

نظر دیوان همچنین می تواند در جهت اصلاح، ترویج و توسعة قواعد محیط زیست داخلی و بین المللی موثر باشد. دیوان می تواند به شفافیت رابطة تعهدات اقلیمی دولت و حقوق بشر کمک کند و رویکرد تبیینی و تفسیری دیوان می تواند منبع مهمی برای تصمیمات داخلی کشورها باشد؛ هرچند میزان نفوذ دیوان بسته به گشودگی نظام حقوق داخلی در برابر قواعد بین المللی و تأثیرات آن متفاوت خواهد بود.

نتیجه

قطعنامه مجمع عمومی سازمان ملل متحد در لحظه ای مهم برای جامعه بین المللی صادر شد، زیرا دولت ها، جامعه مدنی، دانشگاه ها و بازیگران خصوصی همگی برای بیست و هشتمین کنفرانس اعضا در کنوانسیون چارچوب سازمان ملل در مورد تغییرات اقلیمی (COP 28) در نوامبر امسال آماده می شوند.

دیوان بین المللی دادگستری می تواند نقش مهمی در توسعه و شفاف سازی تعهدات اقلیمی کشورها ایفا کرده و  به طور منحصر به فردی به آگاهی بخشی جهانی تغییرات اقلیمی کمک کند که برای تسریع در اقدامات حیاتی و ضروری حائز اهمیت است. دیوان همچنین می تواند گامی رو به جلو در حمایت از حقوق نسل های آینده بردارد. همانطور که قاضی ویرامانتری 27 سال پیش در قضیة قانونی بودن تهدید یا استفاده از سلاح های هسته ای اظهار داشت: «اگر دادگاهی وجود داشته باشد که بتواند حقوق نسل های آینده را به رسمیت بشناسد و از آنها محافظت کند، همین دادگاه است.»

برخلاف نظر برخی که اذعان می کنند ممکن است دیوان نظر ضعیف یا غیر مفیدی ارائه دهد (مانند آنچه در «قانونی بودن تهدید یا استفاده از سلاح های هسته ای» اتفاق افتاد) یا به صدور نظری بسنده کند که صرفاً بر تعهد دولت ها به مذاکره یا همکاری تحت توافقنامه پاریس و کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییرات آب و هوایی متمرکز باشد یا اینکه محتوای معاهدات اقلیمی را تکرار کند، باید منتظر بود و به ظرفیت های دیوان، تلاش های کشورهای در معرض آسیب، متخصصین و بازیگران غیر دولتی امیدوار بود. البته واقع بینی و محدودیت های پیشِ روی دیوان حکم می کند که نباید توقع داشت که دیوان در قالب نظر مشورتی، قوی ترین بیانیه را در مورد تعهدات اقلیمی کشورها صادر کند.