امیر فامیل زوار جلالی - پژوهشگر دکتری حقوق بینالملل دانشگاه تهران و وکیل دادگستری
ویروس کرونا با ویژگی های همه گیر بودن، همه جا بودن و نامرئی بودن، می تواند به عنوان بزرگترین بحران سلامت عمومی جهانی در طی صد ساله گذشته تعریف شود. ردپای ویروس کرونا از اوایل ماه دسامبر ۲۰۱۹ در شهر ووهان چین دیده شد و پس از آن غافلگیرانه تبدیل به مهمان ناخوانده تمامی نقاط جهان گردید.
بر اساس اولین گزارش منتشر شده از سوی سازمان جهانی بهداشت در ۲۱ ژانویه ۲۰۲۰، دفتر سازمان جهانی بهداشت در ۳۱ دسامبر ۲۰۱۹ از مواردی بیماری ناشناخته التهاب ریه در شهر ووهان چین از استان هوبی مطلع گردید. از ۳۱ دسامبر تا ۳ ژانویه ۲۰۲۰ بیش از ۴۴ مورد از این نوع بیماری ناشناخته از سوی مقامات چین به سازمان جهانی بهداشت گزارش شد. همچنین این سازمان در ۱۱ و ۱۲ ژانویه اطلاعات بیشتری از کمیسیون بهداشت ملی چین دریافت کرد که حکایت از این داشت که بیماری ناخوانده جدید به نوعی مرتبط با یک بازار غذای دریایی در ووهان چین بوده است (
اینجا). این اطلاعات با گزارش های دیگری تا تاریخ ۲۰ ژانویه با تایید ۲۸۲ مورد قطعی در کشورهای چین، تایلند، ژاپن و کره کاملتر گردید و مدیرکل سازمان جهانی بهداشت را بر آن داشت کمیته وضعیت اضطراری را فرا بخواند تا در رابطه با اعلان وضعیت اضطراری عمومی، مدیر کل این سازمان را مشاوره و راهنمایی دهد (
اینجا). در این یادداشت بر آن هستیم تا به وظایف سازمان جهانی بهداشت در هنگام شیوع بیماریها بپردازیم و عملکرد این سازمان در دوران همه گیری ویروس کرونا را مورد ارزیابی قرار دهیم.
سازمان جهانی بهداشت:
ضرورت حفظ سلامت و بهداشت انسان از دیرباز سبب شده بود تا همکاریهای بینالمللی در قلمرو بهداشت شکل بگیرد. در واقع جامعه بینالمللی بدلیل مواجهه با تهدیدهای ناشی از بیماریهای خطرناک و واگیر همواره به دنبال این بوده که برای چاره اندیشی و حل سریعتر و بهتر این تهدیدها به گفتگو و مشورت با یکدیگر بپردازد. این تمایلات سابقهای بیش از قدمت سازمان جهانی بهداشت و سازمان ملل متحد دارد. کنفرانسهای بینالمللی در مورد حفظ سلامت انسان از اواسط قرن نوزدهم یکی پس از دیگری برگزار میشدند تا اینکه اولین دسته از مقررات بینالمللی در مورد ایجاد قرنطینه به مدت ۴۰ روز در صورت شیوع بیماریهای مسری در جریان کنفرانس ۱۸۶۱ پاریس به تصویب رسید (بیگ زاده، حقوق سازمانهای بینالمللی، ۱۳۹۱: ۶۹۰). همچنین این تلاشها به تدوین و تصویب کنوانسیون وبا در سال ۱۸۹۲ و کنوانسیون طاعون در سال ۱۸۹۷
انجامید. یک کنوانسیون عمومی در مورد قرنطینه نیز در سال ۱۹۰۳ تصویب شد و در پی آن دفتر بینالمللی سلامت عمومی متشکل از ۴۵ دولت به موجب موافقتنامه ۹ دسامبر ۱۹۰۷ ایجاد شد. به طور کلی از سال ۱۸۵۱ تا نزدیک جنگ جهانی دوم، ۱۴ کنفرانس بینالمللی بهداشت تشکیل شد و بواسطه آنها اقدامات نسبتا موثری در چاره جویی برای برخی بیماریهای مسری به عمل آمد. جامعه ملل نیز نقش مهمی در تشویق و ترغیب دولتها برای همکاری در قلمرو پیشگیری و مبارزه با بیماریها ایفا نمود به طوری که بر اساس ماده ۲۳ سند موسس خود مبادرت به تاسیس سازمان سلامت نمود. همزمان در قاره آمریکا نیز سازمان سلامت پان آمریکن با یک دفتر دائمی ایجاد شد. پس از تاسیس سازمان ملل متحد، یکی از اولین نهادهای تخصصی وابسته به این نهاد، سازمان بهداشت جهانی بود (همان: ۶۹۵- ۶۹۷).
اسناد سازمان جهانی بهداشت در رابطه با شیوع بیماری ها:
به طور کلی سازمان جهانی بهداشت دو سند مهم در رابطه با بیماری های همه گیر دارد. اولی اساسنامه سازمان است که در سال ۱۹۴۶ تصویب و در سال ۱۹۴۸ لازم الاجرا گردید و دیگری مقررات بینالمللی بهداشت (IHR) میباشد که در سال ۲۰۰۵ تصویب و از ۲۰۰۷ لازم الاجرا گردید. در ادامه به بررسی مواد مرتبط با بیماریهای همه گیر مذکور در این اسناد خواهیم پرداخت.
-
اساسنامه سازمان جهانی بهداشت: این اساسنامه دارای یک مقدمه و ۸۲ ماده است و در واقع سند موسس سازمان جهانی بهداشت میباشد. به عبارت دیگر کلیه دولت های عضو سازمان جهانی بهداشت عضو این اساسنامه (که یک معاهده بین المللی است) میباشند. کلیه کشورهای جهان بجز لیختن اشتاین عضو این اساسنامه هستند. البته لازم به ذکر است ایالات متحده امریکا در جولای ۲۰۲۰ رسما خروج خود از این سازمان را به اطلاع مدیر کل سازمان جهانی بهداشت و دبیرکل سازمان ملل اعلام نمود که البته بر اساس مقررات فرآیند این خروج یک سال طول خواهد کشید (
اینجا). ماده ۲ این سند، اشتغالات فراوان و متنوعی را در قلمروهای اصلی و فرعی مرتبط با امر سلامت برای این سازمان در نظر گرفته است که بخش عمده آن در خصوص ارتقای سلامت و بهداشت عمومی در کشورها میباشد. بر اساس ماده ۶۳ اساسنامه: «هر دولت باید آیین نامهها و گزارشهای مربوط به بیماری که در سرزمین او رخ داده و انتشار یافته است را فوراً به سازمان اعلام کند». همچنین بر اساس ماده ۶۴ این سند: هر دولت عضو سازمان باید بر اساس ترتیباتی مقرر میکند، گزارشهایی را در خصوص اپیدمیهای رخ داده در سرزمینش تهیه و به سازمان ارائه کند.
-
مقررات بینالمللی بهداشت (IHR): در کنار اساسنامه، سازمان جهانی بهداشت این اختیار را دارد که بر اساس مواد ۲۱ و ۲۲ اساسنامه، مقررات دیگری را برای حفظ بهداشت و کنترل بیماریها وضع نماید. بر همین مبنا، سازمان جهانی بهداشت در سال ۲۰۰۵ اقدام به تصویب مقررات بینالمللی بهداشت نمود که در سال ۲۰۰۷ لازم الاجرا گردید. این سند دارای ۶۶ ماده است که راجع به وظیفه اطلاع رسانی دولتها به سازمان، بررسی اطلاعات از منابعی غیر از منابع دولتی، لزوم همکاری دولتها با سازمان در هنگام پاندمی و محدودیت در مرزهای کشوری و تردد مسافرین و بار در هنگام وقوع اپیدمیها است. این سند در واقع یک شبهمعاهده است بدین نحو که از قدرت الزام آوری برخوردار است بدون اینکه کشورها نیازی به عضویت در آن داشته باشند. اما با این اختیار که هر دولتی ظرف مدت معینی میتواند با اعلام خود از پذیریش این سند خودداری نموده و یا اینکه بر آن حق شرط اعمال نماید. مقررات بینالمللی بهداشت، نسخه دوم از مقرراتی است که در سال ۱۹۶۹ وضع گردیده بود. هدف از مقررات سال ۱۹۶۹ جلوگیری از انتشار بیماریهای واگیر با اهمیت بینالمللی از طریق سفرهای بینالمللی بود به ترتیبی که حداقل مزاحمت را برای مسافران و تجارت بینالملل در بر داشته باشد. اما با گذشت زمان این مقررات نیاز به بروزرسانی داشتند. زیرا از یک طرف نسخه اول از مقررات بینالمللی بهداشت که صرفا بر شش بیماری متمرکز شده بود نمیتوانست بیماریهایی را شامل شود که در زمان تصویب یا بازنگری این مقررات شناخته نشده بودند. از دگر سو، پیدایش بیماریهای نوپدید و بازپدید تا اواسط دهه ۹۰ میلادی و بیماری سارس در سال ۲۰۰۳ و از طرفی توسعه تجارت و ترددهای بینالمللی، جابجایی جمعیت، مهاجرت و پناهندگی بازنگری و اصلاح این مقررات را بیش از پیش مطرح و توجه مقامات بهداشت جهانی را به این امر مهم جلب کرد. از این رو مقررات جدید در خصوص بهداشت بینالمللی در سال ۲۰۰۵ به تصویب رسید. مقررات سال ۲۰۰۵ از دو جهت متفاوت با مقررات سال ۱۹۶۹ میباشد. یکی از جهت مصادیق بیماریها. بدین توضیح که مقررات ۱۹۶۹ تنها شش بیماری تب زرد، طاعون، وبا، تیفوس، آبله و تب راجعه را در بر میگرفت. اما مقررات ۲۰۰۵ تمامی بیماریهای اپیدمی را شامل میشود. دوم اینکه تعهدات دولتها در مقررات سال ۲۰۰۵ نسبت به سند ۱۹۶۹ بسیار افزایش یافته است.
مقررات بینالمللی بهداشت مصوب ۲۰۰۵، دو دسته تعهد را برای دولتها و سازمان جهانی بهداشت در نظر گرفته است. تعهداتی که سازمان جهانی بهداشت در دوران همه گیری یک بیماری باید انجام دهد عبارت اند از: همکاری با دولت درگیر بیماری در حوزههای مختلف در جهت کنترل بیماری در داخل مرزهای آن کشور و عدم شیوع به کشورهای همسایه، همکاری با سایر دولتها وسازمانها در جهت کنترل و مهار بیماری شایع شده، دریافت اطلاعات از دولتها، اعم از مراجع رسمی و غیر رسمی و مقایسه اطلاعات و سپس انتشار آنها، ارائه توصیه نامههایی در جهت کاهش سفر، صادرات و قرنطینه مناطق آلوده، حمایت از حقوق بشر در هنگام مدیریت بیماریها. همچنین به موجب ماده ۱۲ این سند، مدیرکل سازمان جهانی بهداشت میتواند وضعیتی را که به فوریت بهداشت عمومی را تهدید میکند، یک دغدغه بینالمللی و یا وضعیتی اضطراری اعلام کند. دسته بعدی تعهدات، اموری هستند که کشورهای عضو جامعه بینالمللی بایستی در هنگام همهگیری یک بیماری به موقع اجرا گذارند. مطابق ماده ۶ این سند، «۱- هر دولت وظیفه دارد ظرف مدت ۲۴ ساعت با بهترین وسایل ارتباطی، سازمان جهانی بهداشت را از تمامی اتفاقاتی که ممکن است یک وضعیت اضطراری بینالمللی باشد، مطلع نماید. ۲- بدنبال اطلاعیه مذکور، آن دولت باید همچنان با سازمان جهانی بهداشت در ارتباط بوده و نتایج آزمایشگاهی، منبع و نوع خطر، تعداد تلفات را گزارش نماید». وظیفه دیگر دولتی که دچار شیوع یک بیماری شده، تبادل اطلاعات میباشد. مطابق ماده ۷ مقررات، «هر دولتی که با یک وضعیت بهداشتی غیر معمول، روبرو میشود باید اطلاعات حاصل از بهداشت را به اشتراک بگذارد». همچنین این تبادل اطلاعات و همکاری بایستی میان سایر دولتها و سازمانهای درگیر نیز در جریان باشد.
اقدامات سازمان جهانی بهداشت در مبارزه با ویروس کرونا:
قبل از بیان اقداماتی که از سوی سازمان جهانی بهداشت صورت گرفته، اشاره به نام گذاری این ویروس خالی از فایده نیست. اول از همه باید به این نکته توجه نمود که ویروسها و بیماریهای ناشی از آنها با هم فرق دارند. برای مثال، HIV ویروسی است که باعث بیماری ایدز میشود. ویروسها توسط کمیته بینالمللی طبقه بندی ویروسها (
ICTV) نام گذاری میشوند. از آنجا که آمادگی و پاسخگویی در مواجهه با بیماریهای انسانی از وظایف سازمان جهانی بهداشت است، این سازمان، بیماریها را طبق طبقه بندی این کمیته، نام گذاری میکند. کمیته ICTV در ۱۱ فوریه ۲۰۲۰، ویروس جدید را «کرونا ویروس- سندروم حاد تنفسی-۲» نامید و بر همین اساس، سازمان بیماری ناشی از این ویروس را کووید-۱۹ نام گذاری کرد (
اینجا).
از اولین اقدامات سازمان جهانی بهداشت در دوران همه گیری ویروس کرونا، اعلام وضعیت اضطراری بینالمللی بود. بر اساس ماده ۴۸ مقررات بینالمللی بهداشت ۲۰۰۵، «مدیرکل سازمان باید یک هیات وضعیت اضطراری تشکیل دهد که در صورت درخواست وی درخصوص موارد ذیل اعلام نظر فنی کند: الف- آیا رویداد مدنظر یک وضعیت اضطراری بهداشتی بینالمللی تلقی میشود. ب- خاتمه یک وضعیت اضطراری بهداشت بینالمللی و پیشنهاد صدور، اصلاح، تمدید یا خاتمه توصیهها». مدیر کل نیز چنین کمیتهای را مرکب از ۱۶ کارشناس مستقل تشکیل داده است. در دوران همه گیری کرونا، این کمیته نخستین بار در ۲۲ ژانویه ۲۰۲۰ توسط مدیرکل سازمان جهانی بهداشت به موجب اختیارات IHR تشکیل جلسه داد. جلسه بعدی نیز در ۲۳ ژانویه برگزار و ابعاد مختلف این ویروس بررسی گردید. با توجه به سرعت برق آسای ویروس در ورود به مرزهای کشورهای دیگر، در نهایت در ۳۰ ژانویه مدیرکل با دعوت مجدد از کمیته مذکور و بررسی وضعیت موجود، وضعیت اضطراری بهداشت عمومی را اعلان نمود تا جهان مجددا شاهد یک وضعیت اضطراری بهداشتی عمومی باشد. در زمان اعلان این وضعیت، ۷۸۱۸ نفر به طور قطعی مبتلا به این ویروس بودند که از این میان ۱۷۰ نفر جان خود را از دست داده بودند. جالب است بدانید که در زمان اعلان وضعیت اضطراری، هیچ موردی از بیماری کووید-۱۹ در کشور ایران تایید نشده بود. این برای ششمین بار است که سازمان جهانی بهداشت اعلان وضعیت اضطراری بینالمللی میکند و به گفته آقای «تدروس آدهانوم قبریسوس»، مدیر کل، سخت ترین وضعیت اضطراری میباشد که سازمان با آن روبرو بوده است. پیش از این سازمان جهانی بهداشت پنج بار چنین وضعیتی را اعلان کرد که به گستردگی و حجم ویروس کرونا نبوده است. اولین بار در سال ۲۰۰۹ و به دلیل شیوع آنفولانزای خوکی اعلان وضعیت اضطراری شد. در سال ۲۰۱۴ به دلیل شیوع بیماری فلج اطفال برای دومین بار چنین وضعیتی اعلان شد. شیوع ویروس ابولا در غرب آفریقا در سال ۲۰۱۴ بار دیگر زنگ وضعیت اضطراری را به صدا در آورد و در نهایت شیوع ویروس زیکا در آمریکای جنوبی در سالهای ۲۰۱۶ و ۲۰۱۹ برای بار چهارم و پنجم منجر به
اعلان وضعیت اضطراری بهداشت عمومی توسط سازمان جهانی بهداشت گردید. در ۱۱ مارس ۲۰۲۰ سازمان جهانی بهداشت از این بیماری به عنوان یک پاندمی (همه گیری) جهانی یاد کرد و ۱۲ روز بعد، دبیرکل سازمان ملل متحد خواستار آتش بس جهانی جهت تمرکز بر مبارزه با این بیماری و ایجاد راه هایی برای ارائه کمک به افراد آسب پذیر شد (
اینجا).
دریافت اطلاعات مربوط به آمار قطعی مبتلایان و قربانیان این ویروس از اقصی نقاط جهان از دیگر وظایف این سازمان است که در دوران همه گیری کرونا از همان روزهای ابتدایی صورت گرفت. مطابق اساسنامه، سازمان باید این اطلاعات را هم از منابع دولتی و هم از منابع غیردولتی دریافت و آنها را با هم مقایسه نموده و سپس در پایگاه اطلاع رسانی خود منتشر نماید. آماری که این سازمان منتشر میکند تقریبا با اختلافی اندک برابر است با آماری که وزارت بهداشت کشورها در وب سایت خود منتشر مینمایند
(اینجا).
ارائه توصیههای مختلف و انتشار آنها از وظایف مهم سازمان جهان بهداشت است که در دوران همه گیری کرونا از ژانویه ۲۰۲۰ تا به امروز به صورت منظم تدوین و منتشر گردیده است. این توصیهها شامل لیستی برای گروههای مختلف میشود. از جمله: توصیههایی برای عموم مردم، توصیههایی برای کادر درمانی، توصیههایی برای اجتماعات بزرگ و مسافرتهای داخلی و بینالمللی(
اینجا).
از اقدامات دیگری که سازمان جهانی بهداشت از همان روزهای ابتدایی شروع اپیدمی به آن مبادرت ورزید تدوین و
انتشار گزارشهای وضعیت بود. اولین نسخه این گزارشها در ۲۱ ژانویه ۲۰۲۰ منتشر شد و پس از آن به طور روزانه این گزارشها ادامه یافته است. این گزارشها معمولا بین ۵ تا ۳۰ صفحه هستند و طرح آن به این صورت است که ابتدا به خبرهای مهم اشاره کرده و از خروجی کمیتهها صحبت میکند؛ سپس آمار جدیدی از موارد قطعی ابتلا به این ویروس و مرگ و میر میدهد. همچنین سازمان جهان بهداشت در این گزارشها نسبت به هرگونه رویدادهایی که در آینده قرار است در برخی سرزمینها برگزار شود و ممکن است باعث افزایش تعداد مبتلایان و قربانیان گردد و این همه گیری را سرعت بخشد هشدار داده و توصیههایی را ارائه میکند. به طور نمونه در گزارش شماره ۱۹۱ در خصوص برگزاری عید قربان در کشورهای اسلامی هشدار می دهد و توصیه میکند که این مراسم در مکانهای باز و یا دعوت و تجمع حداقلی مردم و با رعایت فاصله گذاری فیزیکی و اجتماعی برگزار گردد (
اینجا).
برگزاری کنفرانسهای مطبوعاتی و پرسش و پاسخ با خبرنگاران نیز از دیگر اقداماتی است که سازمان جهانی بهداشت از زمان شروع همه گیری کرونا به طور منظم صورت داده است. این نشستها معمولا به فاصله هر ۲ یا ۳ روز یکبار برگزار میگردد.
نتیجه گیری:
بررسی اساسنامه سازمان جهانی بهداشت و همچنین مقررات وضع شده از سوی این سازمان در سال ۲۰۰۵ نشان می دهد که این دو سند، تعهداتی را بر دوش سازمان و دولتهای عضو در هنگام اپیدمیها و پاندمیها گذاشته است. در راستای اجرایی کردن این سند، سازمان جهانی بهداشت اقدام به تدوین و انتشار توصیه نامهها، گزارشهای وضعیت و تشکیل کمیته وضعیت اضطراری نموده است. البته انتقاداتی نیز به این سازمان وارد شده اعم از اینکه سازمان در حوزه قاعده گذاری و وضع قانون کمی منفعل و ضعیف عمل کرده است و به عبارتی از وظیفه استانداردسازی و انجام تحقیقات پیشرفته دور شده و انجام این وظیفه اصلی و مهم را به ارتباطات اجرایی با کشورها تقلیل داده است. همچنین عدم برخورد جدی و مقتدرانه با قصور دولت چین در روزهای ابتدایی کشف این ویروس و در عوض تقدیر و تشکر از مقامات این کشور زمینه اتهاماتی همچون نفوذ چین در این سازمان را فراهم آورده است. البته شاید با توجه به نوع خاص ویروس کرونا مثل سرعت بالای شیوع و تلفات ناشی از آن ایجاب میکرد سازمان در ابتدا رویکردی سختگیرانه و با سوء ظن نسبت به مقامات این کشور نداشته باشد. همچنین برخی موانع داخلی و خارجی از جمله استفاده از اهرم فشار بودجه میتواند یکی از علل درست عمل نکردن این سازمان در مواقع بحرانها باشد. اعلام خروج ایالات متحده آمریکا از سازمان جهانی بهداشت با بذل توجه به این مهم که قریب به ۱۸ درصد بودجه سازمان از سوی این دولت تامین میشود، سازمان را دچار مشکلاتی در آینده خواهد کرد.
در پایان باید گفت با توجه به حضور بیش از ۲۰۰ کشور در جامعه بینالمللی، که در دوران حاضر سعی بر ملی گرایی و اتکا به خود در کنترل بیماریها دارند،- و به قول «ریچارد هاس»، رئیس شورای روابط خارجی آمریکا، بحران کرونا در چند سال آینده کشورها را وامیدارد بیشتر به مسائل داخلی خود توجه کنند تا آنچه بیرون از مرزهای شان رخ میدهد-(هاس، اندیشه پویا، ۱۳۹۹: ۲۷) انتظار کنترل بیعیب و نقص و تمام و کمال این چنین بحرانهایی از سوی سازمانهایی همچون سازمان جهانی بهداشت کمی سختگیرانه به نظر میرسد و کشورها باید تلاش نمایند تا با همکاری خود با این سازمان، اقدامات متحدالشکل و موثری در سطح جهانی برای مهار این بیماری اتخاذ نمایند.