از رنجی که می ‌بریم: ماجرای دولت ترامپ و قطعنامه 2231 قسمت نخست: ایالات متحده با خروج از برجام مرتکب چه تخلفاتی شده است؟-دکترعبدالله عابدینی

دکترعبدالله عابدینی - مدرس دانشگاه و عضو مؤسسه حقوق بین‌الملل پارس

هنگامی که دونالد ترامپ در وعده ‌های انتخاباتی خود اعلام می ‌کرد که برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) توافق بدی است و در صورت پیروزی، از آن خارج خواهد شد، شاید بدبین‌ترین صاحب‌ نظران هم در خصوص عملی شدن این وعده تردید داشتند. اما پس از چندین بار اخطار مبنی بر تخطی ایران از مفاد برجام، در نهایت، وی در 8 می 2018 از برجام خارج شد و اجرای برجام و قطعنامه 2231 را با مشکلات قابل توجهی مواجه کرد. دولت ایران هم پس از یکسال انتظار برای جبران این اقدام اثرگذار در نهایت تصمیم گرفت بر اساس مفاد برجام و قطعنامه 2231، در 8 می 2019 نخستین گام کاهش تعهدات برجامی خود را در پاسخ به این اقدام اتخاذ نماید که تا اواخر همان سال این سلسله اقدامات کاهش تعهدات، به پنجمین گام نیز رسید. اتحادیه اروپا نیز به ‌رغم برخی وعده‌ها تا کنون نتوانسته به شکلی موجه و عملی، آثار نبود ایالات متحده در برجام را جبران نماید. ضمن این که ایالات متحده از 8 می تا کنون نه تنها تحریم ‌های یکجانبه خود پیش از برجام را دوباره اعمال کرده است بلکه تحریم ‌های جدیدی را در خصوص اشخاص و موجودیت‌های جدید ایرانی در سطوح مختلف نظامی، سیاسی و اقتصادی وضع و اجرایی نموده است.

انجام آزمایش ‌های موشکی بالستیک، پرتاب ماهواره، کشف محموله‌ های تسلیحاتی در دریای عمان و شمال اقیانوس هند، نقض ممنوعیت مسافرتی برخی اشخاص تحریمی، حضور در برخی نمایشگاه‌های نظامی، پیشنهادهای واصله به کانال خرید جهت صادرات اقلام با کاربرد دوگانه در صنعت هسته‌ای از جمله مواردی است که از زمان اجرایی شدن برجام در 16 ژانویه 2016 تا به امروز به عنوان افت و خیزهای اجرایی برجام همواره در گزارش‌ های دبیرکل ملل متحد، نهاد تسهیل ‌گر قطعنامه 2231 و مکاتبات دولت‌ های عضو یا غیرعضو برجام به شورای امنیت ارائه شده است.

یکی از چالش‌ های قابل توجهی که اخیراً از سوی ایالات متحده مطرح شده، ممانعت از رفع تحریم ‌های تسلیحاتی ایران وفق بند 5 پیوست دوم قطعنامه 2231 است. مطابق این بند، 5 سال از تاریخ پذیرش برجام (اکتبر 2015)، محدودیت‌ های تسلیحاتی علیه ایران لغو خواهند شد (اکتبر 2020).  قابل پیش ‌بینی بود که با نزدیک شدن موعد زمانی پیش ‌بینی شده در قطعنامه، ایالات متحده در صدد باشد به هر ترتیب ممکن از این امر ممانعت به عمل آورد. به همین جهت، وزیر امور خارجه ایالات متحده در 25 آوریل 2020 اعلام کرد که در حال تدوین استدلالی حقوقی جهت بازگشت ایالات متحده به برجام است تا از این طریق فشارهای خود را بر شورای امنیت جهت تمدید تحریم تسلیحاتی ایران افزایش دهد. البته این بازگشت بدان معناست که ایالات متحده خود را همچنان عضوی از اعضای برجام تلقی کند و از حقوق مندرج در این سند برای اقدام علیه ایران استفاده نماید. در این راستا، برخی مقامات دولتی ایالات متحده اعلام کرده ‌اند که شروع به نگارش پیش ‌نویس قطعنامه ‌ای در جهت جلوگیری از رفع تحریم تسلیحاتی ایران در اکتبر 2020 کرده اند.

از منظر حقوقی، پرسش‌ ها و سناریوهای متعددی ممکن است در این زمینه مطرح شوند که نیازمند تأمل می ‌باشند. نوشتار حاضر در دو بخش به موضوع توصیف حقوقی اقدام ایالات متحده در استناد به قطعنامه 2231 جهت جلوگیری از خاتمه تحریم ‌های تسلیحاتی ایران در اکتبر 2020 می ‌پردازد. در بخش نخست، این پرسش مطرح می ‌شود که ایالات متحده با خروج از برجام مرتکب چه تخلفاتی شده است؟ مطلب دیگری که در قسمت دوم بدان خواهیم پرداخت این است که از منظر اصول حاکم بر تفسیر در حقوق بین ‌الملل به ویژه در مورد تقسیر قطعنامه‌ های شورای امنیت، آیا می ‌توان اقدام ایالات متحده را در استناد به قطعنامه 2231 صحیح دانست؟

ایالات متحده با خروج از برجام مرتکب چه تخلفاتی شده است؟

برجام سندی است که در 14 جولای 2015 میان ایران از یک سو و گروه موسوم به 1 5 از سوی دیگر منعقد گردید. طرف ‌های این توافق دولت‌ هایی هستند که در فرایند مذاکره و انعقاد آن حضور داشتند که برجام و قطعنامه 2231 از آنها به عنوان «دولت ‌های مشارکت کننده» (the “JCPOA participants”)  یا همان دولت ‌های عضو یاد می‌کنند. ایالات متحده یکی از این دولت ‌ها بود. با خروج ایالات متحده در 8 می 2018، طی اعلامیه‌ای یکجانبه از سوی رئیس ‌جمهور این کشور چنین اظهار شد که «ایالات متحده به طور رسمی از توافق برجام خارج می‌شود.» این بیان از سوی مقام ذیصلاح یک کشور، داخل در حوزه اختیاراتش، به شکل علنی، کاملاً صریح و با هدف ایجاد آثاری حقوقی بیان گشت. واکنش بعدی دولت ‌های طرف برجام از جمله ایران و سایر کشورها و نهادهای بین‌ المللی از جمله ملل متحد این بود که ایالات متحده دیگر عضو برجام نیست. رویه بعدی ایالات متحده از جمله عدم مشارکت در نهادهای برآمده از برجام همچون کمیسیون مشترک نیز گویای این نکته بود.

همان‌گونه که گفته شد، ایالات متحده در 25 آوریل 2020 به طور رسمی مدعی شد که هنوز دولت عضو برجام در معنای قطعنامه 231 می ‌باشد و به این ترتیب قصد دارد تا با استناد به این نقش خود، نسبت به جلوگیری از خاتمه تحریم‌های تسلیحاتی ایران در اکتبر 2020 اقدام نماید. پرسش ‌های متعددی در این خصوص مطرح می‌ شود ازجمله این که ماهیت اقدام ایالات متحده در خروج از برجام چه بود و چه آثاری به همراه داشت؟ نویسنده پیشتر مطالبی را در این خصوص، چندی پس از خروج ایالات متحده از برجام مطرح کرده بود. پرسشی که در اینجا بدان می ‌پردازیم این است که ایالات متحده با خروج از برجام چه تعهداتی را ذیل قطعنامه 2231 نقض کرده است؟ پاسخ به این پرسش اثر مستقیمی بر پاسخ به پرسش‌های بنیادین دیگر خواهد داشت، از جمله: نسبت ایالات متحده، برجام و قطعنامه پس از 8 می 2018؛ امکان استناد ایالات متحده به قطعنامه؛ امکان بازگشت ایالات متحده به برجام،؛ سازوکارهای بازگشت ایالات متحده به برجام؛ و آثار حقوقی ناشی از استناد ایالات متحده به برجام.

در ادامه برای ارائه تصویری بهتر از موضوع، به بیان اجمالی مفاد قطعنامه 2231 در قالب جدول زیر می ‌پردازیم:

همان‌ گونه که در جدول بالا مشاهده می ‌شود، ایالات متحده دست‌کم 14 بند از 30 بند اجرایی قطعنامه 2231 را که ارتباط مستقیمی با خروج این کشور از برجام داشتند، در معرض نقض قرار داده یا عملاً مرتکب نقض آنها شده است. همه این موارد را باید در کنار تأکید شورا بر ماده 25 منشور ملل متحد در بند انتهایی مقدمه قطعنامه مد نظر قرار داد که همچون چتری بر تمام مفاد قطعنامه سایه افکنده است. هرچند، در صورت عدم درج این ماده نیز، دولت ‌های عضو ملل متحد چنین تعهدی برعهده داشتند ولی این اقدام از باب تأکید مؤکد و تصریح صورت گرفته است.

بنابراین، ایالات متحده در وهله نخست، ناقض مفاد منشور از جمله مواد 25، 48 و 103 است. بر اساس ماده 25، همه دولت ‌ها می‌پذیرند که تصمیمات شورا که بر اساس منشور اتخاذ می ‌شود را اجرا کنند. ماده 48 از دولت‌ های عضو خواسته که به شکل مستقیم تصمیمات شورای امنیت را به معرض اجرا درآورند. ترکیب مواد پیش گفته منشور برای الزامی بودن تصمیمات شورا با ماده 103 منشور تکمیل می ‌گردد که تعهدات ناشی از منشور را بر سایر موافقتنامه‌ های دول عضو برتری می ‌دهد.

قسمت اصلی قطعنامه، تأیید و اجرای برجام است. در این راستا، طبق بند 1، شورای امنیت، برجام را تأیید می‌ کند و بر اجرای کامل مبتنی بر جدول زمانبندی موجود در برجام تأکید می ‌کند. در بند دوم، از همه دولت‌ ها، نهادهای منطقه ‌ای و بین ‌المللی می ‌خواهد تا اقدامات لازم را برای حمایت مقتضی از اجرای برجام به عمل آورند از جمله این که مطابق با برنامه اجرایی برجام و این قطعنامه این کار را انجام دهند و از اتخاذ اقداماتی که می‌تواند مانعی بر سر اجرای تعهدات ناشی از برجام باشد، خودداری ورزند. همین درخواست با لحنی رو به الزام‌ در بندهای 26 و 27 قطعنامه نیز تکرار شده است. در بند 27 شورا «تصمیم می‌ گیرد» (Decides) که برجام برای طرف‌ های آن لازم‌الاتباع است و رویه‌ ای را در حقوق بین‌ الملل برای سایر کشورها ایجاد نمی‌ کند. واضح است که ایالات متحده در 8 می 2018، از شمول اجرای این تعهدات قطعنامه‌ ای، ولو به شکل غیرالزام ‌آور، خارج شده است. حال ایالات متحده چگونه می‌تواند خواهان استفاده از حقوق مندرج در قطعنامه 2231 برای استناد به سازوکار بازگشت تحریم ‌ها باشد در حالی که نسبت به تعهدات مندرج در آن پایبند نبوده است؟ 

در این مورد به طور خاص می‌توان به بند 23 قطعنامه و همکاری در بازطراحی راکتور اراک اشاره کرد که طبق اقدام اخیر دولت ایالات متحده، اشخاصی که در این پروژه مشارکت داشته باشند تحت تحریم ایالات متحده قرار خواهند گرفت و از این پس، هیچ گونه استثنایی در این خصوص از سوی این کشور تمدید نخواهد شد. طبق بند 24 قطعنامه، حتی اگر مفاد قطعنامه ‌های پیشین شورای امنیت دوباره اجرایی شوند، بند 21 در کنار سایر بندهای مشخص شده، مشمول تحریم ‌های پیش از قطعنامه 2231 نمی‌شوند. اقدام ایالات متحده در تعارض با این بند نیز آشکار است. در ادامه به صورت مشخص به دو مورد از نقض‌های ایالات متحده که آثار عینی‌تری بر جامعه ایرانی داشته، می ‌پردازیم.

پس از انعقاد برجام در  ۲۳ تیرماه ۱۳۹۴، ایران با برخی از شرکت‌های بزرگ همچون بوئینگ، ایرباس و توتال قراردادهای تجاری امضا کرده است. در صورتی که ایالات متحده تحریم های مرتبط با مسئله هسته ای را دوباره اعمال کند، به طریق اولی نقض پاراگراف ۱۴ قطعنامه ۲۲۳۱ محسوب خواهد شد. این اتفاق با بازگشت تدریجی تحریم ‌ها از می تا نوامبر 2018 محقق شد و تا آن زمان کمتر شرکت یا سرمایه ‌گذار خارجی حاضر بود در ایران فعالیت داشته باشد. افزون بر این، در صورت بازگشت تحریم ها توسط ایالات متحده، برخی از مقررات برجام نظیر بند ۲۲ مقدمه آن نیز نقض می گردد که بنابر آن، ایالات متحده، به نحو مشخص شده در پیوست ۲ و منطبق با پیوست ۵ برجام اجازه فروش هواپیماهای مسافری و قطعات و خدمات مربوطه به ایران؛ مجوز اینکه اشخاص غیر آمریکایی که در مالکیت یا کنترل اشخاص آمریکایی هستند، به نحو منطبق با برجام با ایران مشارکت نمایند؛ و مجوز واردات فرش و مواد غذایی از مبدا ایران به آمریکا را صادر خواهد نمود. همین موارد عیناً در دستور موقت دیوان بین المللی دادگستری در قضیه «نقض‌های ادعایی معاهده مودت 1955» مورد اشاره و تأکید قرار گرفته است. ایالات متحده با این که مدعی است همچنان نسبت به استثنای مزبور پایبند است اما در عمل، کمتر شرکتی حاضر می ‌شود تا در زمینه دارویی یا تجهیزات پزشکی با ایران همکاری کند. اخیراً دولت سوئیس به عنوان کانال خرید برخی از این اقلام از طرف دولت ایالات متحده اجازه لازم را پیدا کرده بود. اما این کانال نسبت با نیازهای دارویی و پزشکی ایران به خصوص در دوران مقابله با بیماری کووید-19 همچنان با مشکلات عدیده‌ای مواجه است.

نتیجه‌گیری قسمت نخست

با مروری بر مفاد قطعنامه 2231 و نگاهی به اقدامات ایالات متحده از 8 می 2018 به این سو، مشخص می ‌شود که دولت ترامپ اقدامات تحریمی مختلفی را به لحاظ کمی و کیفی علیه بخش‌ های مختلف اقتصادی، سیاسی و نظامی ایران انجام داده است. در نتیجه، ایالات متحده نمی‌تواند در قبال مجموعه ‌ای از حقوق و تعهدات که در قطعنامه 2231 درج شده است، از یک سو، تعهدات را اجرا نکرده و حتی در صدد نقض برآید و از سوی دیگر، خواهان استفاده از حقوق مندرج در قطعنامه شود. طبق اصول حقوقی مرتبط، «هیچ کس نمی‌ تواند به واسطه آثار عمل غیرقانونی خود، طرح دعوا نماید» (ex turpi causa non oritur action) و یا این که «هیچ کس نمی ‌تواند به واسطه عمل متخلفانه خود منتفع شود» (nullus commodum capere (potest) de sua iniuria propria)

به طور مشخص، وضعیت کمابیش مشابهی با موضوع مورد بحث نوشتار حاضر، در دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه معبد پره‌ویهر در سال 1962 به وجود آمد که می‌تواند در اینجا مورد استفاده قرار گیرد. در این دعوا، دولت تایلند در مقام خوانده در برابر کامبوج به مسائلی (در خصوص صحت نقشه‌ های مورد ادعا) استناد می‌کرد که پیشتر توسط این دولت مورد انکار قرار گرفته یا در مورد نادرستی آنها موضعی اتخاذ نشده بود. دیوان نیز این اقدام تایلند را در ضمن صفحات 30 و 31 مورد نقد قرار داده و معتقد است خوانده نمی‌ تواند اقدامی را که پیشتر فرصت انجام آن را داشته و انجام نداده، در دعوای حاضر منکر شود. نائب رئیس دیوان، قاضی آلفارو، در نظر موافق جداگانه خود به تفصیل به این اصل و رویه قضایی مرتبط با آن می  ‌پردازد. وی این چنین از این اصل یاد می‌کند: «دولتی که در یک دعوای بین‌ المللی حضور پیدا می‌کند نسبت به اقدامات یا دیدگاه گذشته خود که متفاوت از مواضع و دیدگاهش در دعواست، مقید و ملتزم خواهد بود.» از نظر وی تردیدی وجود ندارد که درستی و عادلانه بودن این اصل کلی در تمام نظام ‌های حقوقی به طور کلی مورد پذیرش قرار گرفته است. ضمن این که ممکن است در فرهنگ‌ های حقوقی متفاوت از این اصل با عناوین مختلفی همچون استاپل یاد شود، اما محتوای این اصل یک چیز است: ناسازگاری ادعاهای مطرح شده از سوی یک دولت و اقدامات قبلی که در ارتباط با آن ادعاها انجام داده است. از نظر وی هدف در این خصوص یکسان است: «نباید یک دولت قادر باشد تا از ناسازگاری و تعارض مزبور سود جوید تا موجب ورود ضرر به دولت دیگری شود. به طریق اولی، نباید به یک دولت اجازه داده شود تا از طریق اقدامات متخلفانه و غیرقانونی خود موجب سلب حق یا اعمال حق از سوی دولتی دیگر شود. در نهایت، اثر حقوقی این اصل همیشه این است که طرفی که از طریق شناسایی، بیان، اعلام، اقدام یا سکوت خود، دارای دیدگاهی کاملاً معارض با اجرای حقی است که از یک دادگاه خواسته شده، باید از اجرای آن حق محروم شود.» 

به این ترتیب، واضح است که ایالات متحده نیز نمی‌تواند مدعی حقی باشد که پیشتر از طریق صدور اعلامیه یکجانبه و به دور از حسن نیت و طی مراحل داخلی حل و فصل اختلاف در برجام، آن را ساقط کرده است.