تحلیل و ارزیابی قطعنامه تمدید ماموریت گزارشگر ویژه وضعیت حقوق بشر در ایران-امیرحسین محبعلی

امیرحسین محبعلی- دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبائی

قطعنامه تمدید ماموریت گزارشگر ویژه وضعیت حقوق بشر در ایران، در تاریخ دوم تیر 1399 در شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد به تصویب رسید. شورای حقوق بشر در آخرین روز از نشست چهل و سوم خود که به علت شیوع ویروس کرونا ادامه پیدا کرده بود، نهایتاً در روز 22 ژوئن 2020، درخصوص پیش نویس قطعنامه ها تصمیم گیری کرد و آنها را به رای 47 دولت عضو گذاشت. در این میان، قطعنامه تمدید ماموریت گزارشگر ویژه حقوق بشر در ایران نیز با 22 رای موافق، 8 رای مخالف و 15 رای ممتنع به تصویب رسید (قطعنامه سال گذشته با 22 رای موافق، 7 رای مخالف و 18 رای ممتنع به تصویب رسیده بود). ارمنستان، لیبی، اریتره، هند، اندونزی، پاکستان، فیلیپین و ونزوئلا به این قطعنامه رای منفی دادند و دو کشور افغانستان و کنگو در رای گیری غایب بودند. پیش نویسِ این قطعنامه، توسط کشورهای ایسلند، مقدونیه، مولداوی، سوئد، انگلستان و ایرلند شمالی ارائه گردید و در جریان برگزاری اجلاس در جلسه ای که مربوط به پیش نویس است، به اعضای شورا ارائه شد. این قطعنامه، در مقدمه دقیقاً به مانند قطعنامه های سال های قبل، با یادآوری برخی قطعنامه های پیشینِ شورای حقوق بشر و مجمع عمومی، نسبت به عدم همکاری جمهوری اسلامی ایران با درخواست های شورا و مجمع عمومی اظهار تاسف می کند و ضمن تشکر از گزارش های گزارشگر ویژه­ ایران به شورا و مجمع عمومی، از عدم اجازه ورود گزارشگر ویژه به ایران برای بازدید اظهار نگرانی شدید نموده و سپس با اشاره به مستنداتی نظیر قطعنامه های 1/5 و 2/5 شورای حقوق بشر که به ترتیب در مورد سند تاسیسی شورای حقوق بشر و دستورالعمل رویه های ویژه هستند، ماموریت گزارشگر ویژه را برای مدت یکسال دیگر تمدید می کند و از دولت ایران می خواهد تا با وی همکاری لازم را بعمل آورده و اجازه بازدید وی از ایران را فراهم نماید. در این نوشتار، سازوکار نظارتی گزارشگر ویژه کشوری، از سه منظر مورد تحلیل و ارزیابی قرار خواهد گرفت.

1-سازوکار گزارشگر ویژه کشوری از منظر اسناد بین المللی

گزارشگران ویژه­ حقوق بشر سازمان ملل که مطابق با طرحی معروف به «رویه های ویژه» آغاز به کار کردند، نزدیک به شش دهه است که فعالیت می کنند و تعداد آنها همواره در حال افزایش بوده است. هم اکنون، تعداد این مخبران به 12 ماموریت منطقه ای یا کشوری و 44 ماموریت موضوعی می رسد. هدف از تعبیه­ این سازوکار، نظارت بر اجرا و تهیه مستندات نقض حقوق بشر از سوی دولت ها و سپس توصیه اقدامات پیشگیرانه از نقض است. این سازوکار، از نوع سازوکارهای پیشگیرانه و انعطاف پذیر است که به صورت تدریجی تکامل یافته است. انتصاب گزارشگران ویژه می تواند بازتاب نگرانی های جامعه­ بین المللی درباره­ وضعیت حقوق بشر در یک منطقه یا کشور خاص باشد و در عین حال می تواند دریچه ورود آفت سیاست زدگی به حوزه­ موضوعی حقوق بشر محسوب شود. قطعنامه های انتصاب گزارشگر ویژه کشوری، گاهی به اتفاق آراء تصویب می شوند که نماینگر نگرانی عمیق جامعه بین المللی درباره وضعیت حقوق بشر در آن منطقه خاص هستند و گاهی نیز مانند قطعنامه بلاروس با ترکیب آراء 22 موافق، 5 مخالف و 20 ممتنع، به شدت رنگ و بوی سیاسی به خود می گیرند (سوریا سوبدی، ترجمه زمانی و محبعلی، نظام حقوق بشر سازمان ملل متحد، از اندیشه تا اجراء، 1398، ص 208).  گزارشگران ویژه که به تعبیر کوفی عنان (دبیر کل اسبق سازمان ملل متحد)، «نگین نظام حقوق بشر سازمان ملل» هستند، شش وظیفه عمده و اصلی دارند: الف) تحلیل مسائل موضوعی مربوط یا وضعیت یک کشور خاص به نمایندگی از جامعه بین المللی؛ ب) ارائه توصیه درباره اقداماتی که دولت ها و فعالان مربوط باید انجام دهند؛ ج) آگاه سازی نهادهای سازمان ملل و جامعه بین المللی درباره ضرورت رسیدگی به شرایط و مسائل خاص؛ د) دفاع از قربانیان نقض حقوق بشر به نمایندگی از آنها؛ ه) فعال سازی جوامع ملی و بین المللی در رسیدگی به مسائل خاص حقوق بشر و تشویق سمن ها به همکاری؛ و و) پیگیری توصیه های قبلی به دولت ها.

بنابراین مهم ترین کار ویژه گزارشگران ویژه، مطالعه و بررسی عینی اوضاع و احوال به منظور درک شرایط موجود و در ادامه ارائه راهکار به دولت ها در حل مشکلات مربوط به تضمینِ رعایت حقوق بشر است. یکی از ویژگی های گزارشگران ویژه، بی طرفی و استقلال آنهاست. این افراد که بعضاً دیپلمات های سابق هستند، براساس تخصص، تجربه، اخلاقیات شخصی، استقلال، بی طرفی و واقع گرایی انتخاب می شوند و به ارتباط با دولت ها در زمینه حقوق بشر مبادرت می ورزند. این گزارشگران برای تحقق شرایط ماموریت های خود، ابزارهایی از جمله فرستادن پیام ها و مراسلات، دیدار از کشورها، انتشار گزارش ها، تدارک مطالعات و بررسی های موضوعی و صدور اطلاعیه های رسانه ای را در اختیار دارند (مهدی ذاکریان و بهروز مختاری، «تحلیل عملکرد شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد در سازوکار رویه های ویژه بر افزایش احترام به حقوق بشر»، فصلنامه سازمان های بین المللی، 1393، ص 67).

2-سازوکار گزارشگر ویژه کشوری از منظر دولت جمهوری اسلامی ایران

شورای حقوق بشر در پانزدهم مارس 2006، براساس قطعنامه های 1/60 و 251/60 مجمع عمومی سازمان ملل و به منظور جایگزینی کمیسیون حقوق بشر تاسیس شد. کمیسیون حقوق بشر، به دلیل سیاست زدگی فعالیت هایش و تلقی موجود مبنی بر رفتار دوگانه در انتخاب دولت ها برای نظارت، به شدت ناکارآمد بود. کمیسیون البته در کار خود که همانا تهیه و تنظیم اسنادی چون اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاقین 1966 بود، موفق عمل کرد؛ اما به عنوان نهادی برای واکنش به نقض حقوق بشر ناکارآمد به حساب می آمد (سوریا سوبدی، پیشین، صص 136 و 137). جهانشمولی، بی طرفی و عدم جانبداری، اصول اولیه و اساسی شکل گیری شورای حقوق بشر به عنوان نهاد فرعی مجمع عمومی که رکن فراگیر سازمان ملل است، بودند. این اصول به خوبی در سازوکار یو پی آر که به بررسی وضعیت حقوق بشر تمامی کشورها، به صورت دوره ای و هر 4 سال یکبار است منعکس گردیده، اما در طرف مقابل سازوکار گزارشگران ویژه کشوری در مواردی که آلوده به آفت سیاست زدگی شده، مجدداً شورا را در گودال سیاست زدگی و رفتار دوگانه فرو برده است. مشکل اساسی کمیسیون حقوق بشر در سیاسی و گزینشی بودن واستفاده از استانداردهای دوگانه، ناشی از طرح قطعنامه های کشوری تحت ماده 9 در دستور کار کمیسیون بود که این رویه همچنان باقی است و برخی کشورها هم بدان معترض هستند. جمهوری اسلامی ایران که از سال 1984 تحت نظارت ویژه کمیسیون و بعدتر شورای حقوق بشر قرار داشته (به استثنای بازه زمانی 2002 تا 2011)، همواره نسبت به این رفتار دوگانه و استفاده­ ابزاری از حق های بشری علیه حاکمیت ها اعتراض داشته است. ایران در طی این سال ها، اگرچه اساساً انتصاب گزارشگر ویژه را حاصل فرآیندی سیاست زده و دوگانه دانسته، ارتباط خود با گزارشگران را مسدود نکرده و حتی مجوز بازدید دو گزارشگر ویژه اول یعنی گالیندوپل و کاپیتورن به کشور را صادر کرده است. ستاد حقوق بشر جمهوری اسلامی ایران، در طی این سال ها همواره به پیش نویس گزارش های گزارشگران به صورت مفصل پاسخ داده و جلسات عدیده ای را در مقر سازمان ملل در شهر ژنو با آنها برگزار کرده است، لیکن اجازه­ ورود آنها به کشور با این استدلال که انتصاب آنها را اساساً سیاسی می داند، از زمان احمد شهید به بعد صادر نشده است. ایران همواره در بیانیه های واکنشی خود به گزارش های گزارشگر ویژه، از سیاسی بودن انتصاب وی یاد کرده و شورای حقوق بشر را به جهت رفتار دوگانه و سیاست زده اش از جمله سکوت در قبال برخی کشورها از جمله عربستان سعودی که مرتکب جنایات عدیده ای در یمن شده است، مورد سرزنش قرار می دهد و انتصاب گزارشگر برای ایران و عدم تاسیس چنین نظارت ویژه ای برای کشورهایی نظیر آمریکا و عربستان را نشانه ای آشکار از سیاسی کاری و رفتار دوگانه می داند که عالی ترین نهاد حقوق بشری ملل متحد را به ورطه نابودی می کشاند (بیانیه ستاد حقوق بشر در تاریخ 3 تیر 1399، متن سخنان سخنگوی وزارت امورخارجه در تاریخ 2 تیر 1399، پاسخ وزارت امورخارجه به قطعنامه حقوق بشری کمیته سوم مجمع عمومی سازمان ملل در تاریخ 25/8/1397). ایراد دیگری که از سوی کمیته پاسخگویی کشور ما به گزارش های گزارشگر ویژه مطرح می شود، متدولوژی و نحوه گردآوری اطلاعات در گزارش هاست (بیانیه ستاد حقوق بشر در پاسخ به بیانیه سخنگوی کمیسرعالی و گزارشگران ویژه در مورد نا آرامی های اخیر، 13 آذر 1398). گزارشگر ویژه هر سال دو بار راجع به وضعیت حقوق بشر در ایران گزارش می دهد (یک گزارش به مجمع عمومی و یک گزارش به شورای حقوق بشر). دبیرکل نیز به مانند گزارشگر، سالی دو گزارش به مجمع عمومی و شورای حقوق بشر درخصوص وضعیت حقوق بشر در ایران تقدیم می کند. متدولوژی هر چهار گزارش، شبیه یکدیگر بوده و مورد انتقاد ایران است. انتقاد ایران در قالبِ پرسش گونه، این است که چرا گزارشگر یا دبیرکل مبنای گزارش های خود را بر ادعاها و اتهامات مطروحه از سوی گروه های عمدتاً مخالف ایران در خارج از کشور قرار داده و قبل از ارائه­ی پیش نویس به ایران، استعلامات لازم را خصوصاً در رابطه با پرونده های مربوط به حق دادرسی عادلانه از جمهوری اسلامی ایران بعمل نمی آورند؛ و انتقاد دوم، اینکه چرا بعد از ارسال پیش نویس به ایران و دریافت اطلاعات کامل در مورد بسیاری از پرونده ها، کمترین استفاده ممکن از پاسخ های ایران در متن نهایی گزارش می شود. ایراد دیگر ایران این است که به فرض پذیرش ماموریت گزارشگر ویژه، وی در چارچوب ماموریت خود عمل نمی کند. عنوان ماموریت وی، وضعیت حقوق بشر در جمهوری اسلامی ایران است و در این چند سال اخیر تحریم های غیرقانونی و یکجانبه، بیشترین تاثیر را بر بهره مندی از حقوق بشر در ایران برجای گذاشته اند و این در حالی است که قسمت کوچکی از گزارش گزارشگر به این مهم اختصاص یافته و از آن مهم تر اینکه برخلاف سایر انتقادات وی به نظام مدیریت داخلی، این بخش کوچک فاقد ضمانت و توصیه مستحکم و قوی به دولت های تحریم کننده و مجری تحریم است (بیانیه ستاد حقوق بشر تحت عنوان «سکوت گزارشگر ویژه حقوق بشر ایران درباره نقض بدون تبعیض حقوق ملت ایران توسط آمریک»، 27 اسفند 1398، بیانیه وزارت امور خارجه در رابطه با قطعنامه وضعیت حقوق بشر ایران در هفتاد و چهارمین اجلاس مجمع عمومی در تاریخ 28/9/1398‌).

به زعم نگارنده، انتقادی که به عملکرد ایران وارد است، به راهبرد تعامل و تقابل بر می گردد. عملکرد ایران، نه در چارچوب تعامل قرار دارد (عدم اجازه به گزارشگر جهت بازدید از ایران) و نه در چارچوب تقابل (پاسخ به پیش نویس گزارش ها). این راهبرد بینابینی، زمانی مثمر ثمر خواهد بود که تعامل سازنده و موثر با سایر سازوکارهای نظارتی حقوق بشری اعم از جهانی و منطقه ای، تقویت گردد. تاخیرهای زیاد در ارسال گزارش به کمیته های ناظر بر پنج معاهده ی اصلی حقوق بشری که ایران عضو آنهاست، عدم مشارکت در شکل گیری اسناد حقوق بشری از جمله عدم مشارکت در تدوین نظریه های عمومی صادره از سوی کمیته ها و عدم همکاری فنی مستمر و موثر با دفتر کمیساریای عالی ملل متحد، گواهی بر این ادعاست که ایران تعامل موثری با بسیاری از سازوکارهای حقوق بشری جهانی برقرار نمی کند.

3-تحلیل و ارزیابی

الف) حوزه­ی موضوعی حقوق بشر، تافته ای جدا بافته از سایر حوزه های حقوق بین الملل است. اصول عدم تبادل منافع، موضوعیت داشتن آحاد بشر در معاهدات، ماهیت و وصف اعلامی اسناد حقوق بشری، قابلیت اعمال جهانی حق های بشری و...، جملگی موید این ادعا هستند. این تفاوت ها سبب گردیده تا حقوق بین الملل بشر که جنبه­ی تکلیفی برای دولت ها دارد و محدود کننده­ حاکمیت ها به حساب می آید، با برخورد بعضاً شدید از سوی دولت ها مواجه گردد. در این چارچوب، تنها و بهترین راه موجود، تعامل، مشارکت و همکاری است. در هم تنیدگی سازوکارهای نظارتی مبتنی بر منشور و معاهدات و نظارت همه جانبه بر تمامی کشورها (برای مثال گزارش نهادهای معاهده ای به تروئیکای کشور تحت بررسی در سازوکار یو پی آر یا استفاده از نظریه های عمومی کمیته ها در گزارش های گزارشگران) و استفاده موثر از رویه دیالوگ محور از جمله ویژگی های اصلی تمامی سازوکارهای نظارتی حقوق بشری است.  اساساً قطعنامه هایی نظیر قطعنامه تمدید ماموریت گزارشگر ویژه ایران که تعداد آراء مخالف، ممتنع و غایب آنها از تعداد آراء موافق بیشتر می شوند، بازتاب نگرانی 47 عضو شورا به عنوان نمایندگان جامعه جهانی نیستند و ذاتاً برخلاف هدف اولیه و غایی شکل گیری این سازوکار به حساب آمده و آلوده به آفت سیاست زدگی می شوند. اتهام گزینش گری و سیاست زدگی، این سازوکار را از دیگر سازوکارهای نظارتی جهانی همچون یو پی آر و نهادهای معاهده ای متمایز کرده و حوزه موضوعی حقوق بشر را به عرصه ی سیاسی و کشاکش های رسانه ای و غیرحقوقی تبدیل نموده و از آن مهم تر اینکه کشورهای موضوع نظارت را نسبت به سازوکارهای دیگر از جمله نهادهای معاهده ای و همچنین ارتباط با دفتر کمیسرعالی حقوق بشر ملل متحد دلسرد می سازد.

ب) سازوکار رویه های ویژه، نقش مهمی در پیشگیری از نقض و بطور کلی حمایت و ارتقای حقوق بشر در سخت ترین شرایط و چالش برانگیزترین موضوعات ایفاء می نمایند. فارغ از اینکه انتصاب گزارشگر ویژه کشوری وفق آراء اعضای شورا، اجماعی باشد یا نه، کارآمدی این سازوکار را می توان در پیشگیری از نقض و همچنین میزان انعطاف پذیری اش، مورد سنجه قرار داد. پیش نویسِ گزارش های گزارشگر که نهایتاً بیست روز قبل از انتشار برای ایران ارسال می شود و عدم استفاده از پاسخ های ایران (در اکثر موارد) و تکرار ادعاهای یکسان در گزارش های متوالی، نشانگر عدم تامین هدف پیشگیری از سوی گزارشگر و عدم نوآوری جهت نیل به این هدف است. علاوه بر این، اگرچه گزارشگر مختار است که از رسانه ها بهره گیرد، اما استفاده از رسانه های مخالفِ کشور تحت بررسی و مصاحبه های پی در پی با آنها، نمایانگر عدم وجود رویکرد سازنده و عدم انعطاف پذیری از سوی وی می باشد. از طرف دیگر، عدم اجازه­ی ایران به گزارشگر جهت بازدید از کشور نیز پاسخی در مقابل رویکرد غیرسازنده و عاری از ابتکار وی در تعامل با ایران است. پذیرش درخواست گزارشگر مبنی بر بازدید از کشور، اگرچه می تواند این بهانه را از وی بگیرد و گزارش های وی را مستندتر و حقوقی تر نماید، اما صدور این مجوز به عنوان آخرین راه حل زمانی میسر است که نوآوری، ابتکار و انعطافی از سوی گزارشگر به عمل آید و صحنه به میدان تعامل تبدیل گردد. بنابراین، کارآمدی سازوکار گزارشگر ویژه کشوری، بیش از هر چیز نیازمند پاکسازی شورای حقوق بشر از آلودگیِ سیاست زدگی (مقصود سیاسی بودن نیست؛ چه آنکه ماهیت نهادهای حقوق بشری مبتنی بر منشور به علت عضویت دولت ها سیاسی است و این مهم، واقعیت حاکم بر این نهادها محسوب می شود)، تعامل سازنده، نوآوری، انعطاف پذیری و رویکرد جهانی است. شاخص هایی که روز به روز از آنها دورتر می شویم.