درباره اهمیت استثنایی قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت-فرشاد کاشانی

فرشاد کاشانی- پژوهشگر حقوق بین الملل در دانشگاه برکبک و نویسنده کتاب نبرد تفسیرها و غنی سازی اورانیوم در ایران

پنجمین سالگرد تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد است که از تاریخی ترین و پرنکته ترین قطعنامه های شوراست. قطعنامه ۲۲۳۱ در ۲۹ تیر ۱۳۹۴ یعنی شش روز پس از حصول برنامه جامع اقدام مشترک به رای گذاشته شد و با اکثریت قاطع اعضا به تصویب رسید. این قطعنامه، مطول ترین مصوبه تاریخ شورای امنیت تا به امروز است. قطعنامه در ۳۰ بند همراه با دو ضمیمه که یکی متن برجام و دیگری بیانیه تفسیری گروه ۱ ۵ است مجموعا در صدوچهار صفحه است. مقدمه قطعنامه ذیل ماده ۲۵ منشور ملل متحد دولت های عضو را مکلف به رعایت آن کرده است؛ اما بخش هایی از آن که قطعنامه های پیشین شورا را لغو کرده ذیل ماده ۴۱ یعنی فصل هفتم منشور قرار دارد.

قطعنامه ۲۲۳۱ برای اولین بار در تاریخ شورای امنیت حقوق یک دولت فاقد سلاح اتمی عضو پیمان منع گسترش سلاح های هسته ای   در چرخه سوخت اتمی را بدون مستثنی کردن غنی سازی، همان طور که در متن توافق آمده تایید کرده است:

«اجرای موفقیت آمیز این برجام ایران را قادر خواهد ساخت تا به طور کامل حق خود برای انرژی هسته ای جهت مقاصد صلح‌آمیز را طبق مواد ذیربط معاهده عدم اشاعه هسته ای و همسو با تعهداتش در آن سند اعمال کند و در نتیجه با برنامه هسته ای ایران همچون برنامه هر دولت دیگر غیر دارنده سلاح های هسته ای عضو معاهده عدم اشاعه رفتار خواهد شد».

از نکات قابل توجه این مصوبه لغو یکباره شش قطعنامه پیشین شوراست. بر این اساس قطعنامه های ۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳ و سختگیرانه ترین قطعنامه ذیل ماده ۴۱ تاریخ شورای امنیت یعنی قطعنامه ۱۹۲۹ در اقدام بی سابقه دیگری در تاریخ شورای امنیت، با قطعنامه ۲۲۳۱ ملغی شده است. قطعنامه ۱۹۲۹ ذیل ماده ۴۱ از فصل هفتم منشور که به اقدامات تنبیهی اقتصادی (نه استفاده از زور) اشاره دارد، در بیستم خرداد ۱۳۸۹ تصویب شد.

قطعنامه ۱۹۲۹ از جهات متعددی قابل مداقه است: در ۳۸ بند و ۴ ضمیمه (سه فهرست تحریمی) و ضمیمه چهارم شامل پیشنهاد توافق اتمی از سوی کشورهای ۱ ۵، ایرلند شمالی و اتحادیه اروپا است که دو سال قبل از تصویب این قطعنامه پیشنهاد شد و البته مورد پذیرش قرار نگرفت. پیش نویس قطعنامه پس از رد توافق سه جانبه تهران با حضور ترکیه و برزیل در مبادله سوخت اتمی به رای گذاشته شد و با ۱۲ رای مثبت، دو رای منفی برزیل و ترکیه  (طرفین توافق تهران) و یک رای ممتنع لبنان، به تصویب رسید. قطعنامه ۱۹۲۹ یک مقدمه مفصل شامل یادآوری قطعنامه های پیشین شورای امنیت و قطعنامه های قبلی آژانس بین المللی انرژی اتمی دارد و با ۵ بار ابراز «نگرانی جدی» از ابعاد مختلف برنامه اتمی ایران وارد قسمت اجرایی خود ذیل ماده ۴۱ فصل هفتم منشور ملل متحد می شود که الزام حقوقی قوی تری نسبت به سایر فصل های منشور دارد. مقدمه قطعنامه «با ابراز نگرانی از خطرات اشاعه ای» کشور هدف، بلافاصله این موضوع را با حفظ صلح و امنیت بین المللی که مسئولیت اصلی شورای امنیت است مرتبط کرده و با یک بند بدیع در تاریخ قطعنامه های شورای امنیت ادامه داده است:

 «تاکید می کند هیچ چیز در این قطعنامه دولت‌ها را مجبور به اتخاذ اقدامات یا اعمال فراتر از این قطعنامه، از جمله استفاده از زور یا تهدید به استفاده از زور نمی کند».

تشخیص استفاده از زور در ماده ۴۲ منشور ملل متحد آمده و منوط به این شده که «اقدامات پیش‌بینی‌شده در ماده ۴۱ کافی نباشد یا ثابت شده باشد که کافی نیست». قطعنامه ۱۹۲۹ ذیل ماده ۴۱ صادر شده اما خارج از عرف شورا به امکان استفاده یا تهدید به استفاده از زور در مقدمه اشاره کرده است. قطعنامه، سپس در ماده ۹ به دولت های عضو امر کرده است که «همه تدابیر لازم» را برای انجام دستورهای عملیاتی قطعنامه کار گیرند. بند ۹ قطعنامه ۱۹۲۹ ، ذیل ماده ۴۱ منشور است که صرفا  مربوط به «اقداماتی است که متضمن به کارگیری نیروی مسلح نباشد». اما استفاده یا تهدید به استفاده از زور در مقدمه قطعنامه نه تنها به صراحت منع نشده بلکه غیرمستقیم و با زبانی پیچیده مجاز شمرده شده است. مقدمه قطعنامه ۱۹۲۹ ذیل فصل هفتم قرار ندارد؛ اما حتی با درنظر گرفتن این نکته، بدعت بار و خارج از رویه های پیشین شوراست. (برای مطالعه درباره دیگر اشکالات وارد به قطعنامه ۱۹۲۹ مطالعه مقاله دانیل جوینر از دانشکده حقوق دانشگاه آلاباما که این قطعنامه را خارج از اختیارات قانونی شورای امنیت خوانده توصیه می شود).

پنج سال پس از تصویب قطعنامه ۱۹۲۹، شورای امنیت پنج قطعنامه پیش از آن و دیگر قطعنامه مرتبط را لغو کرد و پیشاپیش «تصمیم گرفت» که ده سال پس از روز پذیرش توافق برنامه جامع اقدام مشترک یعنی در تیر ۱۴۰۴ تمامی مفاد قطعنامه ۲۲۳۱ که حاوی برخی از محدودیت های باقی مانده قطعنامه های پیشین است را لغو و موضوع عدم اشاعه درباره دولت هدف را هم از دستور کار خود خارج کند. قطعنامه ۲۲۳۱ علاوه بر این، برای اولین بار در تاریخ شورای امنیت بر حقوق یک دولت عضو معاهده عدم اشاعه خصوصا ماده چهار و بحث پردامنه غنی سازی اورانیوم صحه گذاشته است و البته به صراحت در بند ۲۷ برای جلوگیری از رویه شدن آن برای دیگر دولت‌ها تاکید می کند:

«کلیه مفاد مندرج در توافق نباید به منزله ایجاد رویه برای هیچ دولت دیگری یا برای اصول بنیادین حقوق بین الملل و حقوق تعهدات وفق معاهده ان پی تی و سایر اسناد مربوط و همچنین اصول و رویه های شناخته شده بین المللی تلقی شود».

علیرغم این تاکید، قطعنامه شورا در متون حقوقی مورد اشاره قرار گرفته و در حال بروز آثاری در حقوق بین‌الملل است و جلوگیری از ارجاع به آن از سوی دولت هایی که در آینده خواهان دستیابی به چرخه کامل سوخت اتمی هستند، در عمل غیرممکن است.

احتمال بازگشت اعتبار به قطعنامه ۱۹۲۹ و دیگر قطعنامه های لغو شده، مطابق آنچه در قطعنامه ۲۲۳۱ پیش بینی شده در یک دوره ده ساله وجود دارد. اما اکنون نیمی از این دوره طی شده است. در صورتی که برجام تا ده سال پس از تاریخ پذیرش یعنی مهرماه ۱۴۰۴ پایدار بماند، این احتمال به کلی از بین خواهد رفت.