سازمان ملل متحد، توسل به زور و نابرابری-دکتر منیژه اسکندری

دکتر منیژه اسکندری- پژوهشگر روابط و حقوق بین الملل

 قواعد ناظر بر ممنوعیت کاربرد زور و استثنائات آن، جوهره نظام حقوقی بین المللی است. در نظام حقوقی معاصر که با اتحاد حقوق و هنجارهای بین المللی تحت نظارت یک نهاد بین المللی پس از جنگ جهانی دوم  شکل گرفت، صلح به عنوان اساسی ترین ارزشی که باید مورد حمایت باشد، تلقی گردید و برای تحقق آن، دولت ها ملزم به رعایت ممنوعیت کلی کاربرد زور طبق بند4 ماده 2 و تنها استثناء آن یعنی حق دفاع از خود ذیل ماده 51 منشور ملل متحد شدند. از سوی دیگر در فصل 7 منشور اختیارات وسیعی در رابطه با کاربرد زور برای شورای امنیت در نظر گرفته شد تا آرمان و شعار «صلح از طریق امنیت دسته جمعی» ملل متحد را محقق سازد.

     افزایش روزافزون قدرت همه جانبه ایالات متحده پس از جنگ جهانی دوم، جایگاه این کشور را به عنوان یک ابر قدرت ارتقاء داد و منافعش را به گستره جهانی پیوند زد. از آن پس، برای بیش از چهار دهه، ایالات متحده و اتحاد شوروی دو ابرقدرتی بودند که در رقابتی ایدئولوژیک و موازنه ای استراتژیک بر جهان دو قطبی حکم راندند. فروپاشی اتحاد شوروی ساختار نظام بین‌الملل را به گونه‌ای اساسی متحول ساخت، به طوری که هژمونیک گرایی جایگزین موازنه گرایی استراتژیک شد، و همانگونه که مرشایمر گفته است ساختار نظام بین‌الملل، ویژگی های یک هژمونی یک جانبه جهانی همچون ایالات متحده را کسب کرد و این کشور سرخوش از پیروزی در نبردی اساساً ایدئولوژیک، منادی نظم نوین جهانی (New World Order) شد تا بواسطه آن موقعیت برتر خود را در نظام بین‌الملل تثبیت کند.

    نظر به اینکه میزان قدرت یک دولت، جایگاه و رفتار خارجی آن را در عرصه سیاست بین‌الملل شکل می‌دهد، این نوشتار بر آن است تا به تاثیر قدرت هژمونیک ایالات متحده، بر موقعیت متزلزل قواعد کاربرد زور در نظام حقوقی معاصر بپردازد. چرا که این کشور با برتری نظامی چشمگیر خود، بیشترین موارد استفاده از زور را در نظام پسا جنگ سرد داشته است. از اینرو، بررسی تلاش ایالات متحده در فرایند قانونگذاری هژمونیک از طریق بازتفسیر یا بازتعریف قواعد موجود ناظر بر کاربرد زورضرورت دارد. بویژه آنکه، تأثیر چنین رویکردی بر دیدگاه نظری و عملکرد سایر دولت ها و ایجاد رویه بعدی، حائز اهمیت است.

   حقوق بین‌الملل و به تبع آن، نظم حقوقی حاکم بر جامعه بین‌الملل نیز تحت تأثیر جایگاه برتر ایالات متحده به عنوان تنها ابرقدرت به جا مانده از جنگ سرد بوده است. به طوری که می توان گفت خلق معانی جدید در قالب رفتارهای مبتنی بر یک‌جانبه‌گرایی، پیشدستی، پیشگیری، که پیش‌تر در حوزه سیاست بین‌الملل صورت گرفته بود، به قلمرو حقوق بین‌الملل راه یافته و یک جانبه گرایی به نماد قدرت برتر این کشور در دوران پسا جنگ سرد تبدیل شده است. هرگاه یک‌جانبه‌گرایی در دستور کار دولتی قرار ‌گیرد، اتکا به نهادهای بین‌المللی و چند جانبه گرایی کاهش می‌یابد و آن دولت می‌تواند بر اساس ابزارهای مختلفی که در اختیار دارد، اراده سیاسی و بین‌المللی خود را بر سایرین تحمیل کند. این یک جانبه گرایی در کنار استثناء طلبی آمریکایی به شکل گسترده تر در سیاست کاربرد زور ایالات متحده، گویای میزان تعهدی است که این کشور در طول بیش از 70 سال گذشته نسبت به صلح و امنیت بین‌المللی نشان داده است. در حقیقت، ایالات متحده در رابطه با موضوع کاربرد زور، رویکردی دوگانه داشته است. از یک سو در طیف وسیعی از موضوعات به دنبال سامان‌دهی چند جانبه بوده است و از سوی دیگر اغلب خارج از نهادهای چندجانبه و مفاد منشور ملل متحد عمل کرده و در نتیجه آگاهانه یا ناخواسته، موجب تضعیف سیستم ملل متحد در زمینه کاربرد زور شده است. مداخلات نظامی خارجی که در دوران بوش پدر با حمله به پاناما (1989)، جنگ خلیج فارس (1991)، ومداخله در سومالی (1992) شروع شده بود، در دوره کلینتون با مداخله در هائیتی (1994)، بوسنی و کوزوو (1999) ادامه یافت، و در دوره زمامداری جورج دبلیو بوش در قالب عملیات پیش‌دستانه یا پیشگیرانه در افغانستان (2001) و عراق (2003) و در دوران باراک اوباما  با ادعای ملاحظات بشردوستانه در لیبی (2011) و سوریه (2013) پیگیری شد.

این در حالی است که در پایان جنگ سرد با وعده های جرج بوش (پدر) در اعلامیه سال 1990، شورای امنیت ملل متحد می توانست مدعی قرار گرفتن در مسیر پیدایش سیستم چند جانبه ای باشد که مبتنی بر سلطه ایالات متحده بود. به همین دلیل بود که شورا بوضوح اعلام کرد «شرایط بین المللی جدید و مطلوبی حاصل شده است و شورای امنیت انجام موثرتر مسئولیت اصلی خود در حفظ صلح و امنیت بین المللی را آغاز کرده است».

رهیافت غالب در روابط بین‌الملل حاکی از آن است که هرگاه هژمون ها حقوق بین‌الملل را مغایر منافع خود بپندارند، آن را نادیده می‌گیرند و در مواقع نیاز، از حقوق موجود برای پیشبرد منافعشان بهره می‌جویند. چنانچه بخواهیم از رویکرد واقع‌گرایانه سیاسی که حقوق بین‌الملل را در برابر سیاست تنزل می‌دهد و آن را ابزار و محصول سیاست می‌داند فراتر رویم، باید بپذیریم رابطه این دو بسیار پیچیده است، به گونه‌ای که دولت‌های مسلط همواره قادر نیستند قدرت سیاسی خود را به حقوق تبدیل کنند. از این رو، ناگزیر به بازتفسیر حقوق موجود بسنده می‌کنند.

در خصوص حقوق بین الملل ناظر بر کاربرد زور، میان موضع ایالات متحده و انگاره های بند 4 ماده 2 و ماده 51 منشور همواره تنش وجود داشته است، به گونه ای که پس از جنگ سرد، این تنش قطعی تر و مهم تر شده است. این امر بازتاب این واقعیات است که:

1. حکومت ها در این کشور نسبت به قبل، از آزادی عمل بیشتری برای کاربرد زور برخوردارند؛ ۲) ایالات متحده قادر است برتری نظامی خود را با سهولت بیشتری نسبت به قبل تحمیل کند؛ و ۳) در اتخاذ تصمیمات جمعی در رابطه با بکارگیری زور، این کشور می تواند نسبت به گذشته تاثیرگذارتر باشد.

هرچند این ملاحظات سیاسی هستند، اما این پرسش مهم را مطرح می کنند که تحت شرایط پساجنگ سرد و بویژه پس از حملات تروریستی 11 سپتامبر سال 2001 علیه این کشور، آیا از منظر حقوقی رویکرد ایالات متحده در رابطه با حقوق کاربرد زور jus ad bellum))  رویکرد جدیدی است؟

به واقع امر، حملات تروریستی 11 سپتامبر سال 2001 میلادی به خاک ایالات متحده را باید نقطه عطف دیگری در شکل دادن به نظام حقوقی بین‏المللى در رابطه با کاربرد زور دانست. این حملات مطلوبیت راهبردی لازم برای تحقق الگوهای رفتاری یک جانبه ایالات متحده را فراهم کرد، و می­توان گفت به عنوان یکی از مهمترین برهه­های روابط بین‌الملل، نقش چشمگیری در بازتفسیر و در بسیاری موارد تلاش در بازتعریف حقوق بین‌الملل، بویژه در رابطه با کاربرد زور ایفا کرد. در فضای گفتمانی برآمده از این رخداد، ایالات متحده کوشید با تسهیل نادیده انگاشتن قواعد بین‌المللی حاکم بر کاربرد نیروی نظامی، فرصت مطلوب را برای تلاش یک‌جانبه در باز تفسیر و بازتعریف نظم حقوقی جهانی باز یابد. در مقایسه با شرایط پسا جنگ سرد، 11 سپتامبر 2001 از پیدایش چارچوب بین المللی جدیدی خبر می داد که با قرائت خود از «جنگ با ترور» و ناکارآمدی سیستم موجود، از رشد یک جانبه گرایی امریکایی در رابطه با کاربرد زور حکایت می کرد. بدین ترتیب، ایالات متحده اگر می توانست حمایت شورای امنیت ملل متحد را جلب می کرد، و هرگاه که همکاری شورا نبود،  اقدام فراتر از منشور ملل متحد را بر می گزید.

دولت ها در تلاش برای توجیه مداخلاتی که با توسل به زور خارج از ضوابط بند 4 ماده 2 و بر مبنای توسعه ماده 51 یا خارج ازچارچوب فصل 7 منشور صورت گرفته است، یا به دنبال ارائه استثنائات جدیدی بر کاربرد زور بوده اند که قابل توجه ترین آن مداخله بشردوستانه بوده است، و یا در پی گسترش دامنه مفهوم دفاع از خود برآمده اند به گونه ای که توسل به زور آن ها را پوشش دهد.

با آنکه حقوق مربوط به کاربرد زور از دیرباز کانون اصلی حقوق بین الملل بوده است، رویدادهای بحث انگیز کوزوو 1999، افغانستان 2001 و عراق 2003 و درگیر شدن ایالات متحده در جنگ فراگیر علیه ترور، پس از حملات 11 سپتامبر، انجمن حقوق بین الملل (International Law Association) را بر آن داشت تا در سال 2005 کمیته ای در مورد کاربرد زور تاسیس کند. دستور کار این کمیته، ارائه گزارشی در مورد مفهوم جنگ یا مناقشه مسلحانه در حقوق بین الملل بود. در سال 2010 نیز دومین کمیته انجمن در مورد توسل به زور تشکیل گردید.

    78 امین کنفرانس انجمن حقوق بین الملل نیز که از 19 تا 24 آگوست سال 2018 در سیدنی استرالیا برگزار شد، در گزارش نهایی خود  نتایج زیر را درباره تجاوز و کاربرد زور مورد تأکید قرار داد:

هدف منشور ملل متحد در رابطه با صلح و امنیت جمعی متکی بر حمایت دقیق و کامل از حقوق بین الملل ناظر بر کاربرد زور است؛ آنچه که مورد نیاز است قواعد جدید کاربرد زور نیست، بلکه اراده سیاسی دولت ها شامل اعضای شورای امنیت در این خصوص است. شورا باید از اختیارات خود کنشگرانه، قاطعانه و به وضوح استفاده کند؛ و حقوق بین الملل معاصر ناظر بر کاربرد زور، اگر بطور کامل و بدرستی تفسیر و بکاربرده شود همچنان به عنوان سنگ بنای استواری برای صلح و امنیت بین المللی پا برجا خواهد بود.

   از آنجایی که تلاش برای توجیه مداخلاتی که فراتر از کاربرد مجاز زور و سیستم ملل متحد انجام گرفته است، ناظر به خلق استثنائات جدید، یا گسترش دامنه مفهوم دفاع از خود بوده است، در ادامه به دو نمونه موردی اشاره می شود.

اقدام نظامی ناتو در کوزوو

   در مارس سال 1999 ناتو با ادعای مداخله بشردوستانه، اقدام به بمباران های هوایی پیاپی علیه جمهوری یوگسلاوی کرد. توجیه این حملات، تلاش برای پایان دادن به پاکسازی نژادی آلبانی تبارهای های کوزوو به دست صرب ها بود. دبیرکل ناتو در این باره گفته بود: «باور داریم که در شرایط ویژه همچون بحران کوزوو، زمینه مشروعی برای ائتلاف به منظور تهدید به کاربرد زور و در صورت نیاز، استفاده از آن وجود دارد». این در حالی بود که شورای امنیت در مارس 1998 اقدام به اعمال تحریم تسلیحاتی در چارچوب فصل 7 منشور کرده بود، که با اقدام نظامی ناتو بدون مجوز شورا، بی نتیجه ماند.

با آنکه نظر کلی پژوهشگران اقدام ناتو را غیرقانونی ارزیابی کرد، گرایش بسیاری حاکی از تأیید اقدام بنابر ضرورت اخلاقی بود. برای مثال، آنتونیو کاسسه از دیدگاه اخلاقی این اقدام را توجیه پذیر دانست اما اظهار داشت: «نمی توانم از گفتن اینکه این اقدام اخلاقی مغایر حقوق بین الملل معاصر است، خودداری کنم».

لوئیس هنکین هم در رابطه با پیدایش «هنجار» مداخله بشردوستانه به عنوان استثناء دیگری بر کاربرد زور اظهار داشت: «به نظر من، مداخله یک جانبه حتی برای آنچه که دولت مداخله گر اهداف بشردوستانه مهم می پندارد، غیرقانونی است و باید غیرقانونی بماند».

تهاجم به عراق

در مارس سال 2003 ایالات متحده ائتلاف خودخواسته ای را در حمله به عراق و اشغال آن کشور رهبری کرد. ناکامی آمریکا در کسب مجوز شورای امنیت برای این اقدام، و توجیه آن بر مبنای راهبرد دفاع پیشدستانه خارج از سیستم ملل متحد، به واقع تضعیف این سیستم بود. در راستای اهداف بین المللی اقدام نیز می توان گفت ایالات متحده با تهاجم به عراق، در صدد بهره برداری از قدرت نظامی در جهت تحمیل هژمونی خود به نظام بین الملل بود و حوادث 11 سپتامبر زمینه آن را فراهم کرده بود.

دکترین دفاع پیشدستانه هیچ جایگاهی در حقوق بین الملل ندارد و همانگونه که کاسسه گفته است «چون حملات پیشدستانه مبتنی بر ارزیابی ذهنی خودسرانه دولت های منفرد است و به سهولت می تواند منجر به سوء استفاده شود، باید ممنوع گردد». وی تأکید داشته است «عاقلانه تر آن است که دفاع پیشدستانه مشمول ممنوعیت حقوقی باشد، هرچند باید اذعان داشت ممکن است مواردی از نقض این ممنوعیت براساس ملاحظات اخلاقی و سیاسی توجیه پذیر باشد و اراده جامعه بین الملل سرانجام آن ها را نادیده  بگیرد و یا در محکوم کردن آن با تساهل رفتار کند»  (Antonio Cassese, International Law, 2001: 310-311).  

دو نمونه ذکر شده، که هر دو به دنبال توجیه کاربرد زور بر اساس تفسیرهای جدیدی از حقوق بین الملل ناظر بر کاربرد زور فراسوی مرزهای سیستم ملل متحد بود، در رسیدن به آستانه ای از رویه دولت ها که مورد حمایت نظر عمومی مورد قبول حقوقدانان  (opinio juris) باشد، ناکام مانده اند. با این همه، چالش بسیار اساسی تر پیش روی سیستم ملل متحد، همسو با نهادینه سازی استثنائات کاربرد زور ورای قلمرو دفاع ازخود و اقدامات شورای امنیت، تلاش ایالات متحده برای تغییر اصول و قواعد حقوقی موجود تا کسب اقتدار مرجعیت حقوقی نظام بین الملل است. چنانچه این تلاش ها به نتیجه برسد، کارایی چارچوب قانونی سیستم ملل متحد و کنترل چندجانبه اعمال زور توسط شورا به چالش کشیده خواهد شد و حاصل چنین وضعیتی بدون تردید بازگشت به عصر پیش از منشور خواهد بود.