کرونا و آزمون کارآمدی سازمان جهانی بهداشت-دکتر حسن سواری

دکتر حسن سواری – استادیار دانشگاه تربیت مدرس

دسامبر2019 جهان شاهد بروز وشیوع بیماری همه گیر کرونا بود بیماری ای که به لحاظ سرعت سرایت وایجاد تهدید برسلامت افراد، موجب نگرانی و سراسیمگی جدی در میان جوامع انسانی و به تبع آن در عرصه روبط بین الملل گردید. با توجه به تلفات قابل توجه انسانی وخسارات فراوان مادی ناشی از تعطیلی فعالیت های اقتصادی ناشی از این بیماری، انگشت اتهام دست ساز بودن ویروس و یا حداقل در صورت طبیعی بودن، بخاطر کوتاهی در مراقبتهای متعارف به سوی برخی دولت ها (به طور خاص تا کنون دولت چین)  نشانه رفت و مسائل حقوقی مربوطه به ویژه موضوع مسئولیت بین المللی دولت بر سرزبانها افتاد؛ حتی برخی (اینجا و اینجا) از امکان سنجی طرع دعوی در دیوان بین المللی دادگستری علیه دولتهای خاطی سخن به میان آوردند.

 بحران ناشی از ویروس کووید-19 هنوز تداوم دارد و درمان قطعی یا واکسن موثر برای پیشگیری از آن کشف نشده است؛ حتی بیم بازگشت گسترده این بیماری در پائیز آتی دغدغه ها را بیش تر کرده و در این میان همه نگاهها به سازمان بهداشت جهانی است، نهادی که متولی اصلی راهبری و استانداردسازی در حوزه سلامت برای مردم جهان بشمار می رود.  اما نکته اساسی پاسخ به این مسئله است که انتظارات از سازمان بهداشت جهانی در کنترل موثر و مهار بیماری هایی از قبیل کرونا تا چه اندازه واقع بینانه است و آیا اختیارات و امکانات حقوقی و مادی اجازه می دهد تا این نهاد بین المللی بتواند در حد یک بازیگر مورد انتظار ظاهر شده و ایفای نقش کند؟ قبل از بررسی مختصر در خصوص عوامل ناکارآمدی مطلوب سازمان لازم است نگاه اجمالی به رسالت سازمان بهداشت جهانی در پرتو تاریخ تشکیل، فلسفه وجودی و نیز حدود صلاحیت های آن انداخته شود.    

ماموریت سازمان جهانی بهداشت

الف) خاستگاه تاریخی: سازمان جهانی بهداشت اولین نهاد از نهادهای تخصصی هفده گانه وابسته به سازمان ملل متحد می باشد که متولی بهداشت و سلامت عمومی در سطح بین المللی است. نگرانی از بیماریهای خطرناک و به خصوص نوع مسری آنها از دیرباز جامعه بین المللی را مجبور کرده بود تا برای چاره اندیشی در خصوص آنها به همکاری و هم اندیشی روی بیاورد. این گرایش حتی پیش از تشکیل جامعه ملل از طریق کنفرانسهای بین المللی و عمدتا در بازه زمانی بین دو گردهمائی بزرگ بین المللی عمومی ( 1899 و  1907 لاهه ) تحقق پیدا کرده بود. در این راستا برای مقابله با بیمارهای مسری و خطرناکی همچون وبا، تب زرد، طاعون و...، از 1851 تا نزدیک جنگ جهانی دوم 14 کنفرانس بین المللی بهداشت تشکیل شده و بواسطه آنها (به ویژه از کنفرانسهای هفتم به بعد) اقدامات نسبتا موثری در چاره جوئی برای برخی بیماریهای یاد شده به عمل آمده است. در 1892 کنوانسیون بین المللی وبا تدوین و مورد پذیرش قرار گرفت و این تلاش ها در 1897 به تدوین کنوانسیون مربوط به طاعون نیز منتهی شد. بسان عرصه های دیگر و با گذشت زمان در زمینه بهداشت نیز دولتها ترجیح دادند تا به ایجاد نهادهای متشکل سازمانی روی بیاورند بطوریکه در سال 1902 در قاره امریکا دفتر بهداشت تشکیل شد. بموازات این حرکت در 1907 دفتر بهداشت عمومی پایه گذاری شد جامعه ملل نیز در 1920 اقدام به تاسیس سازمان بهداشت جهانی کرد. بعد از تشکیل سازمان ملل متحد در 7 آوریل 1948 از طریق ادغام نهاد های موازی و با پذیرش اساسنامه (سند موسس) توسط دولتهای عضو، سازمان جهانی بهداشت ایجاد گردید. سازمان و عملکرد آن در طول بیش از هفت دهه حیات،  فراز و فرودهای زیادی را تجربه کرده است. در حال حاضر 196 کشور جهان در آن عضویت دارند. اساسنامه سازمان ساختار داخلی و حقوق و تکالیف دولتها در قبال سازمان را به نحو مفصل بیان کرده است. با اینحال به نظر می رسد سازمان بهداشت جهانی برخلاف برخی سازمانهای بین المللی از فرصت اختیارات ضمنی برای گسترش صلاحیت ها و اقتدار خود استفاده کافی نکرده است.

ب) اختیارات و صلاحیت ها: طبق اساسنامه، هدف کلی سازمان جهانی بهداشت دستیابی و تامین بالاترین سطح ممکن از بهداشت برای عموم مردم جهان اعلام شده است. اهداف و مقاصد فرعی در جای جای اساسنامه شمرده شده که شامل تلاش برای تامین مراقبت های بهداشت جهانی، پایش مداوم خطرات بهداشتی ممکن الوقوع، هماهنگ کننده پاسخها به فوریت های بهداشتی و ارتقاء سلامت و رفاه عمومی، می باشد. با عنایت به منطوق اساسنامه این سازمان در تحقق اهداف خود در نقش راهنما و هماهنگ کننده کارهای مربوط به بهداشت عمومی عمل می کند و طبیعتا در این راه باید با با نهادهای تخصصی ملل متحد همکاری داشته و با گروههای حرفه ای، نهادهای داخلی دولتهای عضو و...، ارتباط برقرار کند. طبق اساسنامه اگر دولتهای عضو سازمان متقاضی کمک باشند برای تقویت سیستم بهداشتی آنها کمک خواهد کرد و نیز هنگام وقوع بحرانهای بهداشتی بر اساس تقاضای دولتهای عضو به آنها یاری خواهد رساند. همچنین از جمله صلاحیت های سازمان، در صورت لزوم، کمک رسانی فنی و تخصصی به دولتهای عضو برای مهار بیماریهای همه گیر می باشد. از منظر استانداردسازی،  سازمان می تواند پیش نویس موافقت نامه و کنوانسیونها و مقررات اجرائی را جهت تصویب کشورهای عضو، آماده و پیشنهاد نماید ضمن اینکه در خصوص موضوعات بهداشتی بین المللی به دولتهای عضو توصیه های لازم را خواهد کرد. اگرچه با ملاحظه حدود اختیارات و صلاحیت ها مشخص می شود که این سازمان اساسا و عموما یک سازمان مشورتی-فنی بوده و قدرت تصمیم گیری و الزام ندارد، لیکن در دوره حیات خود برای مهار چندین بیماری نسبتا خطرناک و واگیر از قبیل آبله و فلج اطفال و در زمینه تمهید پیشرفتهای پزشکی به خصوص در ساختن واکسن برای برخی بیماریها نقش به سزائی ایفاء کرده ولیکن در بعضی موقعیت ها هم به لحاظ ناکارامدی در پاسخگوئی به نیازهای فوری و فوتی مورد انتقاد شدید قرار گرفته است.  

چالشهای مربوط به کارآمدی

موثر واقع شدن سازمانهای بین المللی بین الدولی در عمل به وظائف تعریف شده در وهله اول منوط به همکاری بی کم و کاست دولتهای عضو و غیر عضو هرسازمان است و سازمان بهداشت جهانی از این امر مستثنا نیست. با اینحال برکسی پوشیده نیست که با توجه به دگرش اقلیمی و دخل و تصرف بی ضابطه بشر در طبیعت و بروز مکرر بیماریهای گوناگون اعم از بیماریهای مسری و غیرمسری در سطح جهان سازمان جهانی بهداشت نمی تواند توقعات بین المللی را به نحو احسن و حتی در سطح معمولی برآورده نماید. در یک نگاه کاملا بدبینانه برخی (ص. 178) کارآمدی سازمانهای تخصصی (از جمله سازمان بهداشت جهانی) را در قلب سازمان ملل تضعیف شده و مواجه با بحران مشروعیت، طبیعی می دانند بدین توضیح که وقتی سازمان ملل که نقش مرکزیت دارد نتواند به وظائف و مسئولیت های خود جامه عمل بپوشاند شگفت انگیز نخواهد بود اگر سازمانهای تخصصی نیز به عنوان جزئی ازاین خانواده با چنین بحرانهائی مواجه باشند. در بحران کنونی کرونا انتقاد ها از سازمان بهداشت جهانی و ناکارآمدی آن بعد جدید سیاسی نیز پیدا کرد بطوریکه این سازمان در ارتباط اش با کشور چین به عنوان کشوری که [تا کنون] منشا بیماری کووید-19 شناخته شده، به ملاحظه کاری سیاسی متهم شده است. اگرچه این سازمان پیش تر (2017) نیز به دلیل انتخاب رئیس جمهور زیمبابوه به عنوان سفیر افتخاری سازمان برای مبارزه با بیماریهای غیر مسری، چنین انتقاد سیاسی ای را تجربه کرده بود.  با نگاه دقیق مشخص می شود که بخشی از ضعف عمکلرد این نهاد بین المللی از ماهیت و ساختار آن نشات می گیرد که ذیلا به آن می پردازیم:

الف) موانع درون دادی: موانع درونی در کارآمد شدن سازمان برای تحقق اهداف تعریف شده خود به  ماهیت و ساختار و حدود اختیارات سازمان مربوط می شود. سازمان بهداشت جهانی نیز بسان برخی از سازمانهای تخصصی همواره در معرض اتهام ناکارآمدی برآمده از ساختار بوروکراتیک داخلی بوده است. در این باره برخی کشورها صورت فردی نظرات خود را به سازمان ارائه کرده و تعدادی از دولتها نیز در قالب گروه به بررسی عوامل و موانع کارکرد مطلوب پرداخته اند. در 1991 کشورهای موسوم به گروه نوردیک شامل دانمارک، سوئد، فنلاند و نروژ در گزارش انتقادی (ص.186) خود در باره کارآمدی نهادهای فعال در بخش اجتماعی و اقتصادی ملل متحد به مواردی اشاره کرده اند که بعد از حدود سه دهه، هنوز در گزاشهای دیگر کشورها و نهادها کم و بیش تکرار می شود؛ گو اینکه سازمان در مواقعی برخی از نارسائیها را صحه گذاشته و درصدد اصلاح آن برآمده است. در گزارش مذکور گفته شده که محور اشتغالات سازمانهای تخصصی مانند فائو، سازمان بین المللی کار، یونسکو و به خصوص سازمان جهانی بهداشت از اهداف اصلی و نورماتیو خود یعنی استانداردسازی و تحقیق به ارتباطات اجرائی و عملیاتی با کشورها به خصوص دولتهای درحال توسعه تقلیل یافته است. در این گزارش علل و عوامل درونی ضعف عملکرد درچهار دسته طبقه بندی شده است که عبارتند از 1 -وجود چند پارگی نهادی در ساحت نهادهای بین المللی تخصصی از جمله در ارتباط با مسئولیت های سازمان جهانی بهداشت؛ 2- مسئله شمولیت بیش از حد ماموریت سازمانهای تخصصی بویژه سازمان جهانی بهداشت که با گذشت زمان توسعه بیشتری نیز پیدا کرده است؛ 3- مسائل مالی و هزینه ها؛  و 4- موازی کاری های نهادی و هم پوشانی ماموریت ها به خصوص اشتغالات نهادهای برتون وودز در حوزه های بهداشتی و سلامت. (Nordic UN project, perspective on Multilateral assistance (Stockholm : Almqvist & Wiksell International, 1991) به هرحال در گزارش نسبتا قدیمی ولی جامع و دقیق مذکور، برای رفع نارسائیها پیشنهاداتی ارائه شده است که از جمله آنها میتوان به تقویت نقش نورماتیو سازمان جهانی بهداشت، پالایش وظائف و ماموریت ها براساس اولویت بندی و حذف فعالیت های غیرمرتبط و بازتعریف نقش سازمان با تاکید بر مداخلات بالادستی و کاستن از اشتغالات اجرائی اشاره کرد. (همان) محورهای اصلی انتقادها و پیشنهادهای اصلاحی در بقیه گزارشها نیز مشابه است. در این میان می توان به گزارش واحد بازرسی مشترک 1993 موسوم به E. I.Daes and Daoudy  (UN.Doc.JIU/REP/93/2(part III) , Decentralization  of  Organisation within the UN system, Geneva, 1993)  وگزارشهای موسوم به بریتش ریپورت اشاره کرد(G. Walt   Who under Stress: Implications for Health policy, Health Policy, 24 , 1993, pp. 125-144  and British Medical Journal, 310, 1995, pp.543-4). در هر دو گزارش اخیر یکی از موارد اصلاح ساختاری لازم در بدنه سازمان، کاهش اختیارات کمیته های منطقه ای و تقویت نقش راهبری آن است  و حذف شیوه انتخاباتی گزینش مدیران مناطق است زیرا که  این روش آنها را مدیون رای دهندگان می کند.. سازمان از 1994 به بعد در پاسخ به انتقادات، در گامهای مختلفی به اصلاح ساختار دست زده و به موفقیت های نسبی در این زمینه دست یافته لیکن بحران کرونا و لزوم واکنش قوی و متناسب با جو وحشت بین المللی دیگر بار باب نقادی ها را باز کرد. با همه این اوصاف باید اذعان کرد که همه کاستی های کارکردی سازمان جهانی بهداشت از عوامل و موانع و نابسامانیهای داخلی و سازمانی نشات نگرفته است بلکه بخش قابل توجهی از آنها ریشه بیرونی دارند.

ب) موانع برون دادی: برکمتر کسی پوشیده است که سازمانهای بین المللی، ولو با ماهیت تخصصی غیرسیاسی و حاکمیتی محض، عرصه اعمال نفوذ و حوزه اقتدار دولتهای ذی نفوذ محسوب می شوند و اعضای قدرتمند هر سازمان همواره تلاش می کنند منویات و مقاصد خود را برآن تحمیل کرده و یا دست کم تحقق خواسته های خودرا به کرسی بنشانند. رفتار ایالات متحده امریکا در یونسکو و سازمان جهانی بهداشت گواه این مدعاست. بر طبق اسناد موسس نهادهای مذکور،  ماموریت تخصصی غیرسیاسی به آنها واگذار شده است. یکی از نهادهای قربانی تهدیدها و مداخلات ناروا سازمان جهانی بهداشت بوده است. این سازمان در انجام وظائف خود با موانع و مزاحمتهای بیرونی زیادی مواجه بوده واوج انتقادها از حیث زمان، تابعی ازشیوع و بروز بیماریهای مسری و همه گیر بوده  است. موانع و عوامل خارج از ساختار پیش روی سازمان مذکور متعددند:  1 –استفاده از اهرم فشار بودجه: در 2014 هنگامی که بیماری ویروسی ایبولا در افریقا شایع شد عمکلرد ناکافی سازمان مورد انتقاد گرفت و سازمان در گزارش خود فقدان ظرفیت و توانائی و نیز عدم اختصاص بودجه کافی در برخی از کشورهای در حال توسعه برای مقابله با بحرانهاب مربوط به سلامت را علت نا موثر بودن اقدامات اعلام کرد ضمن اینکه  از عدم تامین بودجه و به خصوص از عدم تحقق بودجه تخصیصی دولتها  شاکی بوده  و آن را نیز یکی از عوامل ضعف در کارامدی موثر قلمداد کرد. در واقع از 2015 به این سو تنها بطور متوسط 20 درصد هزینه های درخواستی تامین شده است؛  2 تهدید اقتصادی و سیاسی:  فقدان همکاری و مزاحمت های بیرونی از جانب  برخی دولتها نیز بخش دیگر از مشغئولیت ها و دغدغه های این نهاد بین المللی است. در بحران کنونی کرونا سازمان بهداشت جهانی عمدتا از سوی رئیس جمهور ایالات متحده امریکا مورد انتقاد قرار گرفته است. رئیس جمهوی  ایالات متحده  مدعی است که سازمان در قضیه کرونا و مراحل ابتدائی شیوع آن در رابطه با دولت چین جدیت لازم رابه خرج نداده است. در این خصوص آقای ترامپ بطور مکرر حکومت چین را به عدم شفافیت  در اعلام زمان، منشا بیماری، ویژگی های ویروس و نیز سرپوش گذاشتن به دامنه تاثیر و کشندگی آن متهم کرده است. چنین عملکردی در صورت اثبات، مصداق بارز نقض تعهدات اساسنامه ای و غیر اساسنامه ای هر دولت عضوی بشمار می رود. در واقع احکام مواد 6 و 7 اساسنامه سازمان در ارتباط و در پرتو ماده 64 این سند بطور تنگاتنگ به هم تنیده و جوهره هرسه آنها اولا اصل گزارش دهی وثانیا صداقت و شفافیت در گزارش دهی به سازمان جهانی بهداشت و دولتهای عضو است که چین متهم به نقض آنها شده است. آقای ترامپ در 14 آوریل سال جاری میلادی به صراحت اعلام کرد که به دلیل عملکرد بد سازمان در موضوع کرونا کمکهای اقتصادی خود به این سازمان را قطع خواهد کرد و حتی بعد از مدت کوتاهی پارا فراتر نهاده و اظهار داشت اگر عمکرد سازمان شاهد رشد و ارتقاء لازم در اجرای ماموریت محوله خود نباشد، دولت ایالات متحده سازمان را ترک خواهد کرد. با اینکه چنین اعلام رسمی مورد محکومیت گسترده جهانی قرار گرفت لیکن آشکار است در صورت تحقق عملی آن سازمان با مشکل مالی بسیار بزرگی روبرو خواهد شد چرا که نزدیک به 18 درصد هزینه های این نهاد بین المللی توسط ایالات متحده امریکا تامین و پرداخت می شود.  گواینکه همانطوری که پیشتر اشاره شد در حالت عادی نیز بخش کوچکی از تعهدات مالی دولتها به سازمان تحقق عملی پیدا می کند.  البته سابقه انتقادهای ایالات متحده امریکا به پیش از کرونا برمی گردد و برخی از محورهای آنها نیز جای تامل دارد. نماینده ایالات متحده امریکا در سازمان جهانی بهداشت در سال 2011 صریحا اعلام کرد که بحران رهبری و مدیریت بهینه good governance بر سازمان سایه افکنده است. وی بطور ضمنی اظهارات غیر مستقیم معاون سابق مدیرکل سازمان مبنی به بی اهمیت و بی اثر شدن این نهاد بین المللی را تایید کرد. معاون مدیر کل سوالی با این مضمون را پرسیده بود که «آیا سازمان جهانی بهداشت در حال تبدیل شدن به یک نهاد بی فایده است؟» نماینده امریکا به همراه همکار خود 5 محور اصلاحی را پیشنهاد کرد که عبارت بودند از:1- شراکت بیشتر با بازیگران متعدد و متنوع در اشتغالات حرفه ای سازمان  در جهت تحقق ماموریت های محول شده.  وی در توضیح این نکته تصریح کرد ، هنگامی  که شرکاء مختلفی در سازمان حضور پیدا کرده و در تخصیص منابع مالب و غبر مالی به سازمان  امر بهداشت مشارکت کنند لاجرم در خصوص میزان هزینه ها و اولویت بندی و شفافیت در باره آن، مطالبه گری خواهند کرد و این واقعیت  خود به خود به سلامت سیستم کمک خواهد کرد؛ 2- تقویت شفافیت، کفایت و پاسخگوئی؛ 3- اعمال نظارت عالیه جدی تر بر شعبه های مناطق و نواحی و ارتقاء کنترل آنها؛ 4- اعمال اقتدار حقوقی به عنوان نهاد هنجار ساز؛5- تامین مالی با ثبات و قابل پیشبینی.

چهارمین محور پیشنهادی نماینده ایالات متحده امریکا، بطور ضمنی از انتقاد به کاستی مهمی حکایت می کند. به اعتقاد نماینده امریکا،  علیرغم اینکه اساسنامه سازمان اختیارات فوق العاده ای در قاعده سازی  و تدوین مقررات به سازمان اعطا کرده، این نهاد در دوره نزدیک به 60 سال از عمر خود، در تدوین و به تائید رساندن تنها دو معاهده بین المللی یعنی مقررات بین المللی سلامت و معاهده چهارچوب موسوم به کنترل تنباکو توفیق داشته است. سازمان می باید و می تواند حداقل بواسطه مقررات حقوق نرم و کردارنامه ها(code of cinduct) اعمال اقتدار حقوقی نماید. از نظر ایشان، در راستای ضرورت تبعیت جهانی، یک کنوانسیون چهارچوب در خصوص سلامت جهانی می تواند با اولویت بندی مسائل و آیتم ها این قابلیت را داشته باشد که در قامت یک معاهده بین المللی اعمال و اقدامات بازیگران متعدد و متکثر عرصه بهداشت را هماهنگ و هم سو سازد.  ملاحظه می شود که وجود نارسائیهای زیاد غیر قابل انکار این بهانه را به برخی دولتها خواهد داد تا از مشارکت مالی و غیر مالی پرهیز کرده و یا در صورت عدم رضایت جدی راه خروج از سازمان را در پیش گیرند. اگر خروج از سازمانهای بین المللی، که حاصل زحمات فراوان برای به هم آمدن ملتها و تقویت روح همکاری بین المللی به معنای حقیقی بشمار می روند، رایج شود بدعت بزرگی تشکیل و اتفاق بین المللی را تهدید خواهد کرد.

نتیجه گیری:  

درجهانی که گفته شده در دو دهه گذشته شاهد 29 بیماری واگیر بوده و هنوز البته با سرعت بیشتر هرازگاهی بروز و شیوع بیماری های خطرناکی را تجربه می کند، سازمان جهانی بهداشت باید با همکاری دولتها تلاش کند در اسرع وقت پوست اندازی کرده وبا تغییرات اساسی در ساختار و اختیارات خود، آمادگی انجام تکالیف تعریف شده را داشته باشد. علیرغم اینکه در مقدمه اساسنامه سازمان موضوع سلامت افراد به مسئله صلح و امنیت گره خورده است، قاعدتا سازمان متولی سلامت باید بیش از یک باشگاه مشورتی عمل نموده و در مواقع لزوم اختیار تصمیم گیری و دیکته کردن سیاست های متحد الشکل (دست کم به اعضا) به دولتها را داشته باشد. بروز بیماریهایی نظیر کووید-19 نشانگر این واقعیت است که جهان امروز به شدت در برابر تهدید های نرم آسیب پذیر شده و باید برای آنها چاره اندیشی کند. از حیث هنجاری و رویه ای در حوزه بهداشت و سلامت این امر فقط از طریق اقدام متمرکز و متحد الشکل و از حیث سازمانی و نهادی بواسطه تقویت سازمان جهانی بهداشت امکان پذیر خواهد بود وگرنه با کثرت گرائی و سلیقه ای عمل کردن تابعان حقوق بین الملل نتیجه مطلوب بین المللی حاصل نخواهد شد؛ حتی اگر دستاورهای زودبازده در سطوح ملی نیز عاید آنها شده باشد.