آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی و حق بر محیط زیست سالم-امیرارسلان خانکی

امیرارسلان خانکی -دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق محیط زیست دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات
۱۴۰۴/۰۹/۰۱

حق بر محیط زیست سالم در دهه‌ های اخیر به عنوان یکی از حقوق مشترک بشری مطرح شده است. در کنفرانس استکهلم (۱۹۷۲) این حق به‌ طور ضمنی مورد اشاره قرار گرفت و در اعلامیه ریو (۱۹۹۲) در اصل اول تصریح شد که انسان‌ ها حق زندگی سالم و مولدی در هماهنگی با طبیعت دارند. در سال‌ های اخیر، نهاد های بین‌ المللی نیز این حق را رسماً به رسمیت شناخته‌ اند. شورای حقوق بشر سازمان ملل متحد در سال ۲۰۲۱ قطعنامه  A/HRC/RES/48/13 را تصویب کرد و در آن حق بر محیط زیست پاک، سالم و پایدار را به عنوان حق بشری مهمی تائید نمود. همچنین مجمع عمومی سازمان ملل در قطعنامه A/RES/76/300 (۲۸ ژوئیه ۲۰۲۲) با ۱۶۱ رای مثبت و بدون رای مخالف این حق را رسمیت بخشید. این پیشرفت‌ های حقوقی نشان‌ دهنده توجه رو به افزایشی است که به نیاز حفاظت از محیط زیست جهت تضمین حق حیات و حق سلامت بشر معطوف شده است. در چنین بستری، فعالیت‌ های هسته‌ ای و پیامد های آنها بر محیط زیست نیز به مسئله‌ ای حقوقی تبدیل شده است. اهمیت مسئله زمانی مضاعف می‌ شود که در نظر آوریم تشعشعات یونیزان می‌ توانند آثار زیانباری بر سلامت انسان و اکوسیستم‌ ها داشته باشند. از این رو، نهاد ناظر بر ایمنی هسته‌ ای جهانی یعنی آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی، در حوزه حفظ امنیت و ایمنی فعالیت‌ های هسته‌ای نقش‌ آفرینی می‌ کند. در این مقاله تلاش می‌ کنم با تمرکز بر استاندارد ها و مقررات آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی، ظرفیت‌ ها و چالش‌ های آن را در حفظ حق محیط زیست سالم بررسی کنم و در نهایت نقاط قوت و ضعف را از دیدگاه حقوق محیط زیست تحلیل نمایم.

 استاندارد های ایمنی هسته‌ ای در نظام حقوقی آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی

آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی به موجب منشور خود مأموریت دارد از کاربرد صلح‌ آمیز انرژی هسته‌ ای حمایت کرده و ایمنی را تضمین نماید. منشور آژانس (ماده هشتم، بند الف) صراحتا ایجاد یا تصویب استاندارد های ایمنی برای حفاظت از سلامت و کاهش خطر برای جان و اموال را به آژانس تفویض کرده است. در اجرای این مأموریت، آژانس مجموعه‌ ای از استاندارد های ایمنی را منتشر می‌ کند که شامل سه سطح است: مبانی ایمنی Safety Fundamentals، الزامات ایمنی Safety Requirements و راهنما های ایمنی Safety Guides  . این استاندارد ها با هدف تضمین یک سطح بالای ایمنی هسته‌ ای در سطح جهانی تدوین شده و زمینه‌ ای مشترک برای ایمن‌ سازی فعالیت‌ های هسته‌ ای فراهم می‌ آورند. آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی  بیان می‌ کند که این استاندارد ها اصول، الزامات و توصیه‌ های بنیادی برای اطمینان از ایمنی هسته‌ ای را عرضه می‌ کنند و مرجع جهانی برای حفاظت از انسان و محیط زیست فراهم می‌ کنند. از این رو، آژانس بر این باور است که رعایت استاندارد های آن نه‌ تنها سلامت کارگران و جامعه را حفظ می‌ کند، بلکه به‌ طور ضمنی از محیط زیست (جاری و آتی) حمایت می‌ نماید. آژانس چندین کنوانسیون بین‌ المللی را تحت نظارت خود قرار داده یا تسهیل کرده است. کنوانسیون ایمنی هسته ‌ای (۱۹۹۴) از مهم‌ ترین این اسناد است که کشور های عضو را موظف می‌ کند تا سطح بالایی از ایمنی را در نیروگاه‌ های هسته‌ ای خود حفظ کنند. این کنوانسیون با تأکید بر اصول پایه ایمنی و مکانیزم بازبینی همتا، تلاش می‌ کند استاندارد های جهانی بالایی را در ساخت و بهره‌ برداری از نیروگاه‌ های هسته‌ ای برقرار سازد. همچنین کنوانسیون مشترک ایمنی مدیریت سوخت مصرف‌ شده و پسماند رادیواکتیو نخستین سند بین‌ المللی است که ایمنی مدیریت پسماند هسته‌ ای را در ابعاد جهانی مورد توجه قرار داده است. این کنوانسیون اصول ایمنی بنیادی را وضع، و مکانیزم بازرسی همتا مشابه کنوانسیون ایمنی را برای بررسی تعهد کشورها ایجاد می‌کند. علاوه بر اینها، آژانس متولی چندین سند حقوقی مهم در حوزه مسوولیت مدنی هسته‌ ای نیز هست. مانند کنوانسیون وین مسئولیت مدنی در برابر آسیب هسته ‌ای (۱۹۶۳) که بر مبنای اصل مسئولیت مطلق و محدودیت‌ های بیمه‌ ای تدوین شده است. این کنوانسیون هدفش هارمونیزه کردن قوانین ملی کشور های طرف متعاهد برای ایجاد حداقل ضوابط مدنی مربوط به آسیب‌ های ناشی از استفاده صلح‌ آمیز انرژی هسته‌ ای است. خلاصه اینکه، چارچوب حقوقی حاکم بر ایمنی هسته‌ ای در سطح جهانی متشکل از استاندارد های فنی آژانس و کنوانسیون‌ های بین‌ المللی ذیل نظارت آژانس است که تعهد به رعایت اصول ایمنی پایه و مقابله با حوادث را برای کشور های عضو لازم می‌ داند.

ظرفیت ‌ها و چالش‌ های آژانس در تحقق حق محیط زیست سالم

آژانس بین‌ المللی انرژی اتمی دارای ساختار و ابزار های متعددی برای ترویج ایمنی هسته‌ ای است. این نهاد بین‌ دولتی، با بهره‌ مندی از دانش فنی گسترده و شبکه‌ ای از متخصصان جهانی، قادر است دانش خود را در قالب استاندارد ها، ماموریت‌ های بازبینی و کمک‌ های فنی در اختیار کشور ها قرار دهد. ماهیت چند جانبه IAEA امکان تبادل تجربه و همکاری بین کشور ها را فراهم می‌ کند؛ از جمله مجموعه جلسات فنی و کارگاه‌ های آموزشی که به ظرفیت‌ سازی نهاد های نظارتی ملی می‌ انجامد. با این حال، ظرفیت‌ های آژانس در نظر گرفته شده برای صیانت از محیط زیست با محدودیت‌ هایی نیز همراه است. نخست آنکه، استاندارد ها و راهنما های ایمنی IAEA جنبه الزام‌ آور بین‌ المللی ندارند و در نهایت پذیرش و اجرای آنها به کشور ها واگذار شده است؛ به بیان دیگر، آژانس نمی‌ تواند الزام قضایی برای تغییر قوانین ملی ایجاد کند و بیشتر نقش تسهیلگر و هدایتگر دارد. از سوی دیگر، مأموریت آژانس فراتر از حوزه مصونیت از پرتو نیست. لذا جنبه‌ های گسترده‌ تر حقوق محیط زیست، مانند حفاظت از تنوع زیستی، مسائل تغییر اقلیم یا آلودگی‌ های شیمیایی صنعت هسته‌ ای، در حیطه توجه مستقیم آن قرار ندارد. افزون بر این، توسعه بی‌ رویه صنعت هسته‌ ای و مأموریت محدود آژانس در‌حالی‌ ست که فناوری‌ های نوین، نظیر راکتور های کوچک یا طرح‌ های نوین سوخت پدیده‌ هایی نو ظهورند که چالش‌ های قانونی و نظارتی جدیدی ایجاد می‌ کنند. برای نمونه، ضرورت اقدامات پاک‌ سازی و بازسازی پس از حوادث هسته‌ ای قدیمی همچون چرنوبیل و فوکوشیما نشان داده است که محیط زیست آسیب‌ دیده به حمایت بیشتری نیاز دارد. گزارش‌ های IAEA خود اذعان دارند که مناطق آلوده رادیواکتیو به فرآیند پاک‌ سازی نیاز دارند تا از حفاظت سلامت انسان و محیط زیست اطمینان حاصل شود. در کنار این محدودیت‌ ها، امکان بروز خطا های انسانی یا فقدان سرمایه‌ گذاری کافی در برخی کشور های تازه‌ وارد نیز چالش‌ آفرین است. به طور خلاصه، اگرچه IAEA از توان فنی و شبکه جهانی کارشناسان برخوردار است و استاندارد های منسجم و هماهنگی را عرضه می‌ کند، اما در فقدان الزام‌ آوری قانونی و دامنه محدود مأموریت از جنبه‌ های محیط زیستی، چالش‌ هایی جدی در ایجاد حق حفاظت از محیط زیست سالم وجود دارد.

نقاط قوت و ضعف مقررات ایمنی هسته‌ ای آژانس از منظر حقوق محیط زیست

نظام ایمنی هسته‌ ای تحت نظارت IAEA دارای نقاط قوت چشمگیری است، اما در برخی ابعاد ضعف‌ هایی نیز دارد که از منظر حقوق محیط زیست قابل توجه‌ اند.

نقاط قوت: اولا، استاندارد ها و اصول ایمنی هسته‌ ای بسیار دقیق و مبتنی بر شواهد علمی است؛ برای مثال مفهوم بهینه‌ سازی حفاظت (آلارا) و مدل خطی غیر فعال خطر گذاری دوز ها، نشانگر رعایت اصول سخت‌ گیرانه حفاظتی هستند. دوم آن که آژانس رویکرد چند جانبه مبتنی بر همکاری فنی و تبادل داده ارائه می‌ دهد. آژانس اذعان می‌ کند که ریسک‌ های ناشی از تابش فراتر از مرز های ملی می‌ رود و همکاری بین‌ المللی در جهت بهبود توانایی‌ ها برای کنترل خطرات، پیشگیری از حوادث و مقابله با عواقب زیانبار آن نقش دارد. این رویکرد چند جانبه‌ گرایانه از نظر حقوق محیط زیست با اصل همکاری و عدم خسارت فرامرزی در قطعنامه‌ های سازمان ملل همخوانی دارد. همچنین کنوانسیون‌ های بین‌ المللی تحت نظر IAEA ابزار ضمانت و بازبینی بین‌ المللی فراهم کرده‌ اند؛ برای نمونه سازوکار بازبینی همتا در کنوانسیون ایمنی هسته‌ ای و کنوانسیون مشترک پسماند موجب تبادل تجارب و ارتقا مستمر استاندارد ها می‌ شود. سوم آن‌ که نظام مسئولیت مدنی هسته‌ ای مانند کنوانسیون وین بر اصل مسئولیت مطلق اپراتور اصرار ورزیده که متضمن اصل آلودگی‌ زا می پردازد (polluter pays) است.

نقاط ضعف: با وجود ویژگی‌ های فوق، از منظر حقوق محیط زیست، نظام ایمنی هسته‌ ای برخی کاستی‌ های مهم دارد. یکی این که این نظام اساسا بر اثر بخشی فنی و نظارتی تکیه دارد و کمتر به حقوق عامه (حقوق بشر محیط زیستی) می‌ پردازد. برای مثال حقوق اطلاع‌ رسانی و مشارکت عمومی در فرآیند های تصمیم‌ گیری که در اعلامیه ریو اصل دهم به رسمیت شناخته شده است، در سازوکار های IAEA ضرورتا تبلور ندارد. اگر چه توسعه استاندارد های IAEA در یک فرآیند باز و شفاف صورت می‌ گیرد، اما این شفافیت عمدتا فنی و بین دولتی است و شامل الزامات افشای اطلاعات محیط زیستی به عموم نمی‌ شود. در همین راستا، با وجود کنوانسیون‌ های هماهنگی نظیر آرهاس که تأکید می‌ کنند تمام اطلاعات مربوط به فعالیت‌ های هسته‌ ای در حوزه دسترسی عمومی قرار دارد، چنین الزامات شفافی در متن کنوانسیون‌ های IAEA دیده نمی‌ شود. ضعف دیگر از نظر حقوق محیط زیست، نداشتن الزام مبتنی بر اصل پیشگیری در معنای مطلق است؛ در نظام محیط زیست‌ محور، اصل پیشگیری صراحت دارد که حتی در فقدان یقین علمی کامل باید از خطرات اجتناب شود. در حالیکه آژانس بیشتر بر مبنای برآورد ریسک و آلارا عمل می‌کند و معیار های ایمنی را بر اساس دوز های مجاز تنظیم می‌ نماید. علاوه بر این، پوشش محیط زیستی مقررات فعلی بیشتر معطوف به آلودگی رادیواکتیو است و سایر آثار زیست‌ محیطی فعالیت‌ های هسته‌ ای، نظیر استخراج اورانیوم، دفع زباله‌ها یا ایمنی اکولوژیک در اولویت قرار ندارد.

در مجموع، اگرچه سازوکار های ایمنی هسته‌ ای از لحاظ فنی قدرتمندند، اما از زاویه حقوقی محیط زیست فاقد بعضی المان‌ های بنیادین همچون حقوق عدالت زیست‌ محیطی، شفافیت کامل و تضمین رفع خسارت‌ های زیست‌ محیطی هستند. موضوع حق بر محیط زیست سالم و ارتباط آن با مقررات ایمنی هسته‌ ای IAEA از پیچیدگی‌ های ویژه‌ ای برخوردار است. حقوق بین‌ الملل محیط زیست با ایده‌ هایی نظیر پیشگیری، آلودگی‌ زدایی، مشارکت عمومی و مسئولیت فرامرزی شکل گرفته است و حق زندگی در محیطی مطلوب را به عنوان حق بنیادین بشری تفسیر می‌ کند. در مقابل، نظام حقوقی و استاندارد های IAEA عمدتا فنی بوده و تمرکز اصلی آنها بر حفاظت از انسان در برابر تابش رادیواکتیو است؛ گرچه خود این استاندارد ها حفاظت محیط زیست را نیز در بر دارند. توانمندی آژانس در ایجاد استاندارد های هماهنگ، ترویج فرهنگ ایمنی و ارائه کمک‌ های فنی به کشور ها نقطه قوت این نظام است، اما عدم الزام‌ آوری کامل و تمرکز محدود بر اثرات زیستی و محیطی از کاستی‌ های آن محسوب می‌شود. با این همه، پذیرش جهانی حق بر محیط زیست سالم توسط سازمان ملل نشان می‌ دهد که موضوع محیط زیستی باید صراحتا در دغدغه‌ های همه بازیگران از جمله IAEA قرار گیرد. دستیابی به محیط زیست سالم نه تنها با استاندارد های فنی که با شفافیت حقوقی، پاسخگویی و مشارکت عمومی ممکن می‌ شود.