سرنگونی مادورو و اسد؛ تکلیف بدهی‌های خارجی به ایران چه می‌شود؟ دکتر سیامک کریمی

دکتر سیامک کریمی - عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
۱۴۰۴/۱۰/۱۶​

در یک سال اخیر دو دولت نزدیک به تهران، یکی در سوریه و دیگری همین چند روز پیش در ونزوئلا زمام قدرت را از دست دادند. علاوه بر روابط سیاسی، ایران می‌کوشید تا جایی که ملاحظات داخلی و بین‌المللی اجازه می‌دهد، روابط اقتصادی خود را با بشار اسد در سوریه و نیکلاس مادورو در ونزوئلا گسترش بدهد، اما وقتی نوبت به عدد و رقم می‌رسد، اندازه این روابط ظاهراً گسترده نبوده است. در خصوص حجم مبادلات اقتصادی ایران و ونزوئلا آمار و ارقام متناقضی ارائه شده است، هرچند این اعداد را از هر طرف که بخوانیم، مبادلات دو طرف به ویژه در معرض تحریم‌های یکجانبه و بین‌المللی چندان بالا نبوده است. در حقیقت، در حالی‌که معاون وقت اقتصادی وزیر امور خارجه ایران در سال 1402 حجم صادرات ایران به ونزوئلا را بالغ بر 3 میلیارد دلار اعلام کرده بود اما وب‌سایت رئیس مجلس این رقم را حدود 200 میلیون دلار اعلام می‌کند.

این وضعیت در خصوص سوریه نیز مصداق دارد. گزارش‌های غیر رسمی روایت می‌کنند که میزان ارزش مبادلات اقتصادی ایران و سوریه در سال‌های منتهی به سرنگونی بشار اسد به رقم اندک 500 میلیون دلار رسیده بود. اما کمک‌های مالی ایران به این دو کشور یا به طور کلی مطالبات معوقه ایران ماجرای متفاوتی دارد. البته در این مورد نیز آمار و ارقام رسمی و دقیقی در دست نیست. به هر روی، به گفته نخست‌وزیر وقت سوریه، این کشور نزدیک به 30 میلیارد دلار بدهی به ایران داشته است. در همین حال، برخی گزارش‌ها نیز از طلب 2 میلیارد دلاری ایران از دولت مادورو خبر می‌دهد.

پس از سرنگونی بشار اسد و مادورو به ویژه نزد افکار عمومی در ایران این پرسش به طور جدی برجسته شده است که آیا تغییر نظام‌های سیاسی در این دو کشور می‌تواند مانعی برای مطالبه طلب‌های ایران از این دو کشور باشد.  این یادداشت می‌کوشد تا به این پرسش پاسخ دهد، اما پیش از آن لازم است دو گزاره مورد توجه قرار گیرد: 1) فرض این یادداشت آن است که مطالبات ایران از دولت‌های سوریه و ونزوئلا – به هر میزانی که باشد- جزئی از مطالبات قراردادی یا غیر قراردادی مشروع به شمار می‌آید. تاکید بر مشروعیت مطالبات از این جهت است که نگارنده بر این اعتقاد است که بنا به «تئوری بدهی‌های منفور» آن دسته از بدهی‌های یک دولت به دولت خارجی که به اصطلاح نه در راستای خدمت به منافع مردم آن کشور بلکه صرفا در راستای تامین منافع دولت حاکم بوده است، قواعدی متفاوت از آن دسته از قواعدی دارد که این یادداشت آن را بررسی خواهد کرد. 2) این یادداشت به امکان سیاسی استرداد این مطالبات از دو کشور فوق ورود نمی‌کند. هدف این مقاله کوتاه آن است که مشخص سازد آیا تغییر یک رژیم سیاسی در یک کشور باعث می‌شود تا امکان حقوقی مطالبه بدهی‌های سابق منتفی شود یا خیر.

بازشناسی یک تاریخ: چرا وصول طلب خارجی حیثیتی است؟

از دیرباز طلب مالی کشورها از یکدیگر و نحوه تسویه آن، یکی از خطوط قرمز دولت‌ها محسوب شده و به نوعی با حیثیت آن‌ها گره خورده است. در حقیقت، این موضوع تا آن اندازه از اهمیت برخوردار بود که تا اوایل قرن بیستم، دولت‌ها برای تسویه مطالبات خود از یکدیگر ممکن بود دست به زور اسلحه ببرند. (ص 248) ماجرای «شورش بوکسورها» در سال‌های 1900 و 1901 در چین یکی از مشهورترین نمونه‌ها در این زمینه به شمار می‌آید. پس از شورش مردم چین علیه مداخلات دولت‌های اروپایی در این کشور موسوم به «شورش بوکسورها» و ورود خسارات گسترده به اموال اتباع و دولت‌های غربی، شماری از کشورهای اروپایی و آمریکایی به بهانه اجبار چین به تسویه بدهی ناشی از این خسارات در چین مداخله نظامی کردند و دولت این کشور را مجبور به تسویه بدهی‌های مذکور نمودند. یک سال بعد یعنی در سال 1902، ونزوئلا که این روزها بدهی‌اش به ایران بر سر زبان‌هاست، امکان تسویه دیون خود در قبال دولت‌های بریتانیا، آلمان و ایتالیا را نداشت. به همین دلیل، این سه کشور آماده بودند ضمن محاصره بنادر ونزوئلا این کشور را مجبور به تسویه بدهی‌های خارجی خود نمایند. در این اثناء، «لوئیز ماریا دراگو»، وزیر امور خارجه وقت آرژانتین، طی دکترینی که بعدها به نام او «دکترین دراگو» نام گرفت، اعلام کرد که هیچ دولت خارجی نمی‌تواند صرفا به منظور وصول بدهی خارجی از زور نظامی استفاده کند.

 با وجود دکترین دراگو، محاصره دریایی و زد و خوردها میان ناوگان دریایی دولت‌های محاصره‌کننده و دولت ونزوئلا تا آنجا ادامه پیدا کرد که ونزوئلا ناگزیر شد بخشی از ادعاهای دولت‌های اروپایی را بپذیرد.  (ص 248) چهار سال بعد یعنی در سال 1907 و در جریان مذاکرات صلح کنوانسیون لاهه و منبعث  (ص 83) از دکترین دراگو، «کنوانسیون محدود نمودن توسل به زور به منظور وصول دیون قراردادی» امضا شد. ماده 1 این کنوانسیون اعلام می‌دارد که دولت‌ها نمی‌توانند برای وصول بدهی‌های خود در درجه اول به زور متوسل شوند. اینک در پرتو قواعد مختلف حقوق بین‌الملل مشخص است که امکان توسل به زور برای وصول بدهی‌های خارجی وجود ندارد. اما نکته‌ای که در خصوص مطالبات ایران از دو کشور سوریه و ونزوئلا مطرح است، به این سوال بازمی‌گردد که آیا تغییر نظام سیاسی در این دو کشور و جایگزین شدن دولت‌های بشار اسد و نیکلاس مادورو با دولت‌های جدید باعث انتفای حق ایران از مطالبه طلب‌های خود خواهد شد یا خیر.

بازشناسی یک مفهوم: دولت‌های جدید سوریه و ونزوئلا چه نام دارند؟

اجازه بدهید همین‌جا و قبل از هرگونه مقدمه‌چینیِ بیشتر بنویسم که تغییر در ریخت دولت‌ها یا به عبارت دیگر «جانشینی دولت‌ها با دولتی جدید» در برخی از فروض می‌تواند مانع انتقال بدهی دولت سابق به دولت جدید شود. اما منظور از «جانشینی دولت‌ها» چیست؟

به طور کلی پذیرفته شده است که جانشینی دولت‌ها عبارت است از جایگزینی یک دولت به جای دولت دیگر در خصوص مسئولیت روابط بین‌المللی سرزمین آن دولت. بنابراین، جانشینی دولت‌ها شامل چند فرض مشخص است: 1) هرگاه سرزمینی از یک دولت به دولت دیگر واگذار شود (الحاق)؛ 2) هرگاه بخشی از قلمرو یک دولت موجود، به استقلال رسیده و دولت جدیدی را تشکیل بدهد (جدایی)؛ 3) هرگاه یک دولت به طور کامل دچار فروپاشی شده و چند دولت دیگر از پی آن پدید آید (فروپاشی)؛ و 4) دو یا چند دولتِ تاکنون موجود در هم ادغام شده و دولت جدیدی را ایجاد نمایند. (اتحاد)

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود تغییر دولت‌های بشار اسد و نیکلاس مادورو شامل هیچ یک از فروض فوق نیست. به عبارت دیگر، تغییر نظام‌های سیاسی داخلی در اثر پدیدارهایی چون انقلاب و کودتا در حقوق بین‌الملل عموما در قالب مفهوم «استمرار یک دولت یا یک کشور» (Continuity of States) مطالعه می‌شود و نه جانشینی یک دولت. در حقوق بین‌الملل یک کشور (یا به زبان حقوقی یک دولت) فارغ از آنکه دارای چه نوع قوه مجریه یا حاکمیتی است، دارای شخصیت مستقل فرض می‌شود که حتی تغییر نظام‌های سیاسی در آن باعث نمی‌شود تا شخصیت مستقل آن دچار انشقاق و شکاف شود. لذا موضوع تغییر نظام سیاسی با موضوع جانشینی دولت‌ها متفاوت است. مطابق با حقوق بین‌الملل، تغییرات نظام سیاسی تاثیری بر بدهی‌های خارجی ندارد. (ص 359) به عبارت دیگر، تداوم شخصیت حقوقی مستقل دولت با تداوم حقوق و تعهداتش از جمله بدهی‌های مالی او همراه است. رویه دولت‌ها نیز از این گزاره حمایت می‌کند و در نتیجه، نظام سیاسی جدید باید بدهی‌های نظام سیاسی دولت قبلی را تسویه نماید. «پروتکل‌های لندن مصوب 1831» (صص 235-238) که میان قدرت‌های اروپایی امضا شد نیز بیانگر همین وضعیت است.

نکته مهم آنکه از منظر حقوق بین‌الملل، پدیده جانشینی دولت‌ها که در اثر آن، یک کشور جدید متبلور می‌شود، بسیار مهم‌تر و حادتر از پدیده استمرار دولت است. در خصوص وضعیت بدهی خارجی به هنگام وقوع جانشینی در دولت‌ها (و نه در خصوص استمرار دولت که سوریه و ونزوئلا هم مصداقهایی از آن است) کنوانسیونی در سال 1983  با عنوان «کنوانسیون وین راجع به جانشینی دولت‌ها در خصوص اموال، آرشیوها و بدهی‌های دولتی» تصویب شد که بیان می‌کند به استثنای پدیداری دولت‌های جدید در اثر جنبش‌های ضد استعماری (ماده 16)، بدهی‌های دولت قبلی به دولت بعدی منتقل می‌شود. هر چند این کنوانسیون، به دلایلی که بررسی آن نیازمند فضای دیگری است، هنوز لازم‌الاجرا نشده است، اما مبین آن است که در حقوق بین‌الملل اصل بر انتقال بدهی‌های خارجی به دولت‌های جدید است. به عبارت دیگر، وقتی در وضعیت حادتری چون جانشینی دولت‌ها، انتقال بدهی به دولت جدید فرض است، لذا به طریق اولی در مورد استمرار یک کشور یا همان تغییر نظام سیاسی که وضعیت معتدل‌تری از جانشینی است، همین فرض تداوم دارد. لذا مانعی در خصوص درخواست تسویه مطالبات مشروع ایران از دولت‌های جدید در سوریه و ونزوئلا وجود ندارد.