نگاهی کلی به عملکرد سازمان جهانی بهداشت در بحران کرونا-زهرا خداداد

زهرا خداداد - دانشجوی دکترای حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی

از ابتدا، سازمان جهانی بهداشت (WHO) در مرکز مباحثات مربوط به بحران کووید-19 واقع شده و آماج انتقاداتی قرار گرفته است. همه گیری و جنجال های مرتبط با آن، چالشی را برای سازمان جهانی بهداشت ایجاد کرد مبنی بر آن که کووید-19 در حال گسترش در جهان می باشد، در حالیکه مدیریت سازمان جهانی بهداشت در مواردی رضایت بخش نبوده است. در عین حال یک بحران هم نسبت به آینده ایجاد شده، زیرا شیوع بیماری و واکنش های سیاسی به آن آینده سازمان جهانی بهداشت را تحت تأثیر قرار خواهد داد. حال و هوایی که بین منتقدین و مدافعان سازمان جهانی بهداشت گذشت و پیش بینی مشاجرات آینده در مورد چگونگی ترمیم مدیریت بهداشت جهانی و اصلاح عملکرد سازمان جهانی بهداشت معطوف به این فاجعه است. اگرچه این همه گیری به پایان نرسیده، اما ستون سازمان جهانی بهداشت اکنون ارزش تحلیل و بررسی دارد تا سونامی آینده ی خواستار تغییر، سازمان را برای نجات آن از بین نبرد.

بررسی و تحلیل عملکرد سازمان جهانی بهداشت

بسیاری از منتقدین به عملکرد سازمان جهانی بهداشت ادعا می کنند که این سازمان در این دوره نتوانسته در مدیریت بهداشت جهانی موفق عمل نماید و در عوض به ابزاری برای سیاست، قدرت و تبلیغات چین تبدیل شد. این عده معتقدند که سازمان جهانی بهداشت توانایی سؤال و تحقیق از چین را در مورد شیوع بیماری در ووهان داشته تا بتواند جهان را برای این بیماری خطرناک، بهتر آماده و مدیریت کند، اما این سازمان نتوانست با قاطعیت عمل کند. این منتقدین سؤالاتی را در مورد صلاحیت سازمان جهانی بهداشت برای به چالش کشیدن کشورها در هنگام بروز بیماری های مُسری و خطرناک برای سلامتی جهانی مطرح می کنند. در مقابل، مدافعان سازمان جهانی بهداشت اغلب اثبات می کنند که چگونه این سازمان، مهارت های علمی، تخصص اپیدمیولوژیک و دانش پزشکی و ظرفیت های واکنش به شیوع را در کمک به چین و سایر کشورها به کار گرفته است. این امر بر ضرورت همکاری سازمان جهانی بهداشت با دولت ها برای مقابله با شیوع بیماری تأکید دارد. در واقع منتقدین و مدافعان سازمان جهانی بهداشت در حال بحث از یک مسیر می باشند، اما چشم انداز اصلی در مقررات بین المللی بهداشت (IHR) است که توافق برجسته بین المللی در مورد بیماری های عفونی و سایر بیماری های واگیردار اتخاذ شده توسط کشورهای عضو سازمان جهانی بهداشت در سال 2005 می باشد.

موفقیت مقررات بین المللی بهداشت به استفاده سازمان جهانی بهداشت از توانایی های علمی، پزشکی و بهداشت عمومی برای کمک به کشورها در پیشگیری، محافظت در برابر بیماری و واکنش مناسب به بحران بستگی دارد. بکارگیری این قابلیت ها منجر به ایجاد مشکلات سیاسی نمی شود، زیرا تمرکز بر مبارزه با شیوع با اقدامات پزشکی و بهداشت عمومی است. این الگو در بیماری همه گیر کووید-19 خود را نشان داده است. تلاش های سازمان جهانی بهداشت برای پیشبرد مسیر ساخت و توسعه واکسن های کروناویروس و درمان غیرقابل انکار است. به اشتراک گذاری اطلاعات توسط این سازمان و تلاش هایش برای مقابله با اطلاعات نادرست تحسین برانگیز است. از استفاده از متخصصان پزشکی و بهداشت عمومی که سازمان جهانی بهداشت می تواند به کشورها برای مبارزه با کووید-19  ارائه دهد نیز نمی توان چشم پوشی کرد. هشدارهای آن درباره تهدید این بیماری همه گیر برای کشورهای کم درآمد نیز موضوع بسیار مهمی است.

مقررات بین المللی بهداشت همچنین به سازمان جهانی بهداشت این اختیار را اعطا کرده تا اقداماتی را انجام دهد که می تواند چگونگی اعمال دولتها برای حاکمیت را به چالش بکشد، مثل ماده 6 و 7 و 8 راجع به وظیفه اطلاع رسانی دولت ها به سازمان و به ویژه ماده 9 و 10 و 11 راجع به بررسی اطلاعات از منابعی غیر از منابع دولتی در این زمینه، و ماده 12 تا 14 مبنی بر لزوم همکاری دولت ها با سازمان در هنگام پاندمی، توصیه هایی به موجب مواد 15-18 و محدودیت در مرزهای کشوری و در تردد مسافرین و بارها به موجب مواد 19 تا 30. در وهله اول، مقررات بین المللی بهداشت به سازمان جهانی بهداشت اجازه می دهد تا اطلاعات راجع به رویدادهای مربوط به بیماری را از منابع غیر دولتی جمع آوری کند، از دولتها در مورد چنین اطلاعاتی اطمینان حاصل کند و در صورت لزوم، اطلاعات را با سایر کشورها به اشتراک بگذارد. دوم، مقررات بین المللی بهداشت به مدیر کل سازمان جهانی بهداشت اختیار اعلام وضعیت اضطراری بهداشت عمومی و نگرانی بین المللی اعطا می کند. سوم، مقررات بین المللی بهداشت به سازمان جهانی بهداشت این اختیار را می دهد تا اقتضائات اقداماتی را که یک کشور عضو باید با توجیهات علمی و بهداشت عمومی برای تجارت یا محدودیت های مسافرتی انجام دهد، فراهم نماید. چهارم، مقررات بین المللی بهداشت به دولتهای عضو نیاز دارد تا هنگام مدیریت بیماری، از حقوق بشر حمایت کنند؛ حمایت هایی که سازمان جهانی بهداشت، نسبت بدان به عنوان نهاد پیشرو در نگاه حقوق بشری به مسئله سلامت محسوب می شود.

انتقادات به سازمان جهانی بهداشت در طول پاندمی کووید-19  دقیقاً در سخنان مقامات برخی دولتها به ویژه ایالات متحده ظهور کرده است. مقامات امریکایی ادعا می کنند سازمان جهانی بهداشت از واکنش به عدم اطلاع به موقع چین نسبت به شیوع این بیماری چشم پوشی کرده و این امر نشان می دهد که سازمان جهانی بهداشت نتوانسته است به اطلاعات خود از منابع دیگر توجهی نشان دهد. ​​مدیر کل سازمان جهانی بهداشت آقای تدروس ادانانوم گبریسوس اعلام نمود که با شیوع کووید-19 در چین، دسترسی به بهداشت عمومی با توجه به نگرانی های بین المللی در هر زمان و به روشی که مقدور است و تا جای ممکن نسبت به دولت چین غیرقابل تبعیض باشد، ضروری است. گسترش محدودیت های مسافرتی که کشورها برای مقابله با کووید-19 اعمال کرده اند، استدلال هایی را مبنی بر نقض این محدودیت ها از مقررات بین المللی بهداشت ایجاد کرده است، تخلفاتی که سازمان جهانی بهداشت علیرغم داشتن صلاحیت انجام آن، به پیگیری آنها نپرداخته است. شکایاتی نیز در مورد سکوت سازمان جهانی بهداشت در مقابل پیامدهای حقوق بشر در مورد اقدامات سختگیرانه دولتها، مانند قرنطینه اجباری و ایزوله سازی مطرح شده است. برای ارزیابی دقیق تر عملکرد سازمان جهانی بهداشت در بحران فعلی کروناویروس، نگاهی اجمالی به تاریخچه عملکردی سازمان در بیماری های اپیدمی و پاندمی می تواند بسیار راهگشا باشد که در سطور آتی به آن می پردازیم.

داستان دو دهه: گذری به تاریخ عملکردی سازمان جهانی بهداشت و مقررات بین المللی بهداشت

توضیح اینکه چرا انتقاد و تمجید از عملکرد سازمان جهانی بهداشت بر جنبه های مختلف مقررات بین المللی بهداشت متمرکز است، مستلزم درک چگونگی تغییر دیدگاه ها در این سازمان و بین متخصصین بهداشت جهانی درباره نقش این مقررات در حکمرانی جهانی درباره امر سلامت است. دهه ابتدایی این قرن شاهد تحولات حیرت انگیز در بهداشت جهانی بود که منعکس کننده تمایلات سیاسی بازیگران دولتی و غیردولتی، نوآوری در سیاست و حاکمیت و تغییرات بی سابقه در بودجه بود. این تغییرات شامل تغییر قانون بین المللی در مورد بیماریهای عفونی با تصویب مقررات بین المللی بهداشت در سال 2005 می باشد. اولین اجرای آزمایشی پس از لازم الاجرا شدن مقررات بین المللی بهداشت، در دوران همه گیری آنفولانزای نوع A (H1N1) در سال 2009 بود. رهبری سازمان جهانی بهداشت در طول همه گیری سارس در سال 2003 تحولی را در اجرای مقررات ممکن ساخت. مدیر کل سازمان جهانی بهداشت، بروندلند، با شیوع سارس، با چین مقابله کرد و بدون تأیید از طرف کشورهای مربوطه، هشدارهایی را در مورد سفر به مناطق تحت تأثیر سارس صادر کرد. بروندلند بدون اخذ اجازه و با مدیریت خودش به انجام این مراحل مبادرت نمود. علاوه بر این، سازمان جهانی بهداشت رهبری در پیشبرد درک علمی از ویروس سارس، تدوین استراتژی های بهداشت عمومی و ایجاد پروتکل های درمانی بالینی را بر عهده گرفت. در تصویب مقررات بین المللی بهداشت در پی سارس، کشورهای عضو سازمان جهانی بهداشت به این سازمان اقتدار بی سابقه ای در برابر حاکمیت خود اعطا نموده و توانایی های علمی، پزشکی و بهداشت عمومی آن را گسترش دادند. در اولین اجرای آزمایشی پس از تصویب مقررات بین المللی بهداشت در سال 2007 و در همه گیری آنفولانزای H1N1 در سال 2009، مدیر کل سازمان جهانی بهداشت، مارگارت چان، اولین مورد وضعیت اضطراری بهداشت عمومی جهان را با عنوان نگرانی بین المللی اعلام کرد و توصیه هایی را صادر کرد و از جمله توصیه به محدود سازی تجارت و سفر نمود. سازمان جهانی بهداشت تلاشهای علمی، پزشکی و بهداشت عمومی را برای درک ویروس H1N1، به اشتراک گذاری اطلاعات، معالجه مردم و ساخت واکسن انجام داد. تجزیه و تحلیل پس از دوره همه گیری، مشکلات موجود در عملکرد سازمان جهانی بهداشت و عملکرد مقررات بین المللی بهداشت را مشخص کرد، اما به طور کلی، اکثریت بر اهمیت رهبری و عملکرد خوب سازمان جهانی بهداشت و نقش مقررات بین المللی بهداشت در حاکمیت بهداشت جهانی تأکید داشتند.

با این حال، بحث و گفتگو در مورد رهبری سازمان جهانی بهداشت، توانایی های سازمان و مقررات بین المللی بهداشت تا یک دهه بعد هم ادامه داشت. نگرانی ها پس از همه گیری H1N1 شروع شد، زیرا سازمان جهانی بهداشت و کشورهای عضو این کشور از آسیب های ناشی از رکود اقتصادی بزرگ برآمدند. در مواجهه با بحران مالی، سازمان جهانی بهداشت بودجه خود را برای آمادگی با بحران و اتخاذ شیوه های واکنشی برای عبور از آن مطرح کرد و اعلام کرد که از بحران اقتصادی تأثیر پذیرفته و با کمبود بودجه دست به گریبان است. کشورهای عضو علاقه کمی به توصیه های پیشنهادی پس از همه گیری H1N1 برای تقویت سازمان جهانی بهداشت و تقویت مقررات بین المللی بهداشت نشان دادند. سپس در سال 2014 شیوع ابولا در غرب آفریقا رخ داد که فاجعه ای برای سازمان جهانی بهداشت و IHR بود. پاسخ سازمان جهانی بهداشت آنقدر بد بود که بان کی مون دبیرکل سازمان ملل دستور ایجاد اقدام اضطراری موقت را صادر کرد. مدیر کل سازمان جهانی بهداشت، چان نتوانست براساس اطلاعاتی که سازمان جهانی بهداشت از منابع غیر دولتی دریافت کرده است عمل کند؛ دولتهایی را که می خواستند این شیوع را ساکت نگه دارند، به چالش نکشید و تنها اعلام کرد که آن، یک وضعیت اضطراری بهداشت عمومی و از موارد مهم نگرانی های بین المللی است. بسیاری از دولت ها با تصویب محدودیت های سفر، توصیه های سازمان جهانی بهداشت را مورد توجه قرار دادند و این بحران باعث تضعیف اجرای مقررات بین المللی بهداشت در سراسر جهان شد. بررسی عملکرد سازمان جهانی بهداشت  برای مقابله با شیوع ابولا این سازمان را مورد انتقاد قرار داد و توصیه کرد که این سازمان رهبری سیاسی تحت مقررات بین المللی بهداشت را انجام دهد و توانایی های خود را برای مقابله با بیماری های جدی و خطرناک تقویت کند. بحران بزرگ بعدی شیوع بیماری ابولا در جمهوری دموکراتیک کنگو بود که در اواخر سال 2018 آغاز شد. پاسخ سازمان جهانی بهداشت به این شیوع نشان داد که این سازمان مجدداً ظرفیت های عملکردی خود را تقویت کرده است. در واقع، جمهوری دموکراتیک کنگو، با کمک سازمان جهانی بهداشت، شیوع این بیماری را در شرایط دشوار در سال 2019، با اعلام پیش بینی پایان شیوع بیماری در این سال، تحت کنترل خود درآورد. با این حال، سازمان جهانی بهداشت در شیوع ابولا در جمهوری دموکراتیک کنگو بابت اعمال قدرت در اعلام یک وضعیت اضطراری بهداشت عمومی به موجب مقررات بین المللی بهداشت مقاومت نشان داد. هنگامی که کمیته اضطراری تحت نظارت مقررات بین المللی بهداشت برای مشاوره به مدیرکل درمورد اعلام وضعیت اضطراری بهداشت عمومی تأسیس شد، بحث و جدال بوجود آمد و سازمان جهانی بهداشت نتیجه گرفت که شیوع دوباره و وخیم شدن وضعیت لزوماً به معنای یک وضع اضطراری بهداشت عمومی و نگرانی بین المللی نیست. برای بسیاری، استدلال کمیته اضطراری، که مدیر کل هم پذیرفته بود، با مقررات بین المللی بهداشت مطابقت نداشت. مدیر کل تدروس گبریسوس سرانجام وضعیت اضطراری بین المللی در امر سلامت عمومی را اعلام کرد. کمیته اضطراری ادعاهایی را مطرح نمود مبنی بر این که کشورها بعد از اعلام وضعیت اضطراری سلامت عمومی و نگرانی  بین المللی اقدامات ناعادلانه ای را به اجرا می گذارند و این کمیته معتقد است که اعمال این مقامات بیشتر از آن که مثبت واقع شود، آسیب می رساند. کمیته همچنین به وضوح هیچ گونه اعتمادی به قوانین مقررات بین المللی بهداشت برای محدودسازی تجارت و اقدامات مسافرتی اعمال شده در پاسخ به شیوع بیماری ندارد. در پایان به جهت تلاش چشمگیر سازمان جهانی بهداشت برای کمک به جمهوری دموکراتیک کنگو برای غلبه بر ابولا بحث و گفتگوهای مربوط به مقررات بین المللی بهداشت به کنار گذاشته شد.

درک رفتار سازمان در طول یک دهه گذشته به ما کمک می کند تا ببینیم که قبل از ظهور کرونا ویروس در ووهان، سازمان جهانی بهداشت برای نمایش رهبری از طریق عملکرد خود موفق شده بود نه آن که بخواهد با استفاده از اقتدار، دولت ها را وارد چالش های سیاسی کند. با کنار گذاشتن مزایای این استراتژی، رویکرد سازمان جهانی بهداشت این سازمان را در پاندمی کووید-19 در وضعیت دشواری قرار داد. زیرا این بیماری در شرایطی پدیدار شد که اوضاع قبلاً بیش از حد سیاسی شده بود. درست قبل از وقوع ووهان، چین در داخل کشور محدودیت هایی را تحمیل کرده بود و وضعیتی از عدم تحمل و سرکوب مخالفان داخلی و انتقادات خارجی را در خارج از کشور انجام می داد. چشم انداز چین در مورد حاکمیت یکی از مهمترین ویژگی های ظهور این کشور به وضعیت قدرت بزرگ و جاه طلبی های جهانی آن است. برای چین، پیامدهای داخلی و بین المللی شیوع آنقدر جدی بود که این واکنش، از جمله دخالت سازمان جهانی بهداشت، باید موضع چین را در مورد حاکمیت و بعد جهانی آن منعکس کند. با کمال تعجب، روایت های رسمی از دولت چین و سازمان جهانی بهداشت در مورد واکنش در برابر شیوع تا حدی بیانگر الزامات و محاسبات سیاسی چین است. این همگرایی به این معنا بود که نیازهای سیاسی چین بیش از حد تمایل، سازمان جهانی بهداشت را به سمت جلوگیری از ایجاد مشکل در سیاست همکاری با چین به نفع بهداشت جهانی سوق داده و این سازمان را در معرض سؤالاتی در مورد تعامل خود با چین قرار داده که تا حدی موجب تضعیف آن شد.

سایر کشورها - بویژه ایالات متحده - نسبت به گسترش قدرت چین احتیاط داشته و در تفسیر این بیماری  نگاه سیاسی دارند. از ابتدا، ایالات متحده، اپیدمی و سپس پاندمی ویروس را در چین از نظر ژئوپلیتیکی نگاه و تفسیر کرد، از آن برای سرزنش رهبران سیاسی و سیستم چین بابت این فاجعه استفاده کرد و سازمان جهانی بهداشت را به دلیل همدستی با فریب و تبلیغات عمدی چین مقصر دانست. این انتقادها حاکی از آن است که تعامل سازمان جهانی بهداشت با چین باید منعکس کننده دیدگاه های سیاسی ایالات متحده باشد. عدم همگرایی بین منافع ایالات متحده و اقدامات سازمان، سازمان جهانی بهداشت را در معرض حملات قرار می داد و با ورود ویروس به ایالات متحده، سازمان جهانی بهداشت از سوی مقامات این کشور در معرض انتقاد بیشتر قرار گرفت و حتی از سوی ترامپ تهدید به قطع بودجه مالی از طرف ایالات متحده شد. علیرغم این انتقادات که ممکن است تا حدودی به تضعیف موقعیت سازمان جهانی بهداشت انجامیده باشد، این سازمان به برگزاری نشستها و فعالیت های خود در این زمینه ادامه داده است. مجمع جهانی بهداشت نیز به دنبال تهدید پرزیدنت ترامپ تلاش هایی را انجام داده و در آخرین نشست مجمع بهداشت جهانی قطعنامه‌ای را درباره نحوه واکنش بین‌المللی به همه‌گیری کووید-19، تصویب کرد. این قطعنامه در 19 می 2020 به تصویب 130 کشور رسید و در آن مجمع خواستار افزایش تلاش برای کنترل بیماری کرونا ویروس و دسترسی به امکانات بهداشتی به صورت عادلانه شد و همچنین خواستار ارزیابی مستقل و جامع از سوی جامعه بین الملل از جمله سازمان جهانی بهداشت شده است. این نکته مهمترین نکته قطعنامه مورد نظر است و در حقیقت مجمع جهانی بهداشت به نوعی آن را به جهت واکنش های منتقدان به عملکرد سازمان جهانی بهداشت در بحران کرونا ویروس وضع کرده و به نظر می رسد این مجمع تمایل دارد در اختلاف منتقدان با سازمان جهانی بهداشت به ویژه دونالد ترامپ که مهلت 30 روزه به این سازمان برای اعمال تغییرات اساسی داده و تهدید به قطع بودجه و تجدیدنظر در عضویت خود نموده، نقش میانجیگر را برای بهبود مسائل و چالش های مربوط به امر سلامت و عملکرد این سازمان ایفا نماید.

نتیجه:

در پی شیوع سارس، کشورهای عضو سازمان جهانی بهداشت به آن این اختیار را دادند که حاکمیت دولت ها به عنوان محور نظم بین المللی "وستفالیایی" را به نفع حمایت از سلامت جهانی به چالش بکشد. امروز، در بیماری همه گیر کووید-19، قدرتمندترین کشورها در جهان تمایل دارند سازمان جهانی بهداشت به دلایلی که مرتبط با بحث سلامت نیست، از منافع حاکمیتی آنها حمایت کند. سازمان جهانی بهداشت با وجود گذشت یک دهه، آشکارا از یک گروه دفاع نکرده و در عین حال وظایف خود را در حوزه سلامت بیش از پیش با استفاده از توانایی های علمی، پزشکی انجام می دهد تا قدرت عملکردی خود را برای به چالش کشیدن دولت های درگیر سیاست، با استفاده از مقررات بین المللی بهداشت ارتقا بخشد. هنوز معلوم نیست که سازمان جهانی بهداشت در مبارزه با کووید-19  با عملکرد خود در پایان بیماری حاضر در جهان  بتواند خود را از انتقادات مربوط به تعامل خود با چین مبرا سازد یا خیر. شیوه سیاسی شدن کووید-19 در جهت اهداف ژئوپلیتیکی چین و ایالات متحده، برای همکاریهای بین المللی سلامت، چالش برانگیز است. بر طبق آنچه در این بیماری همه گیر اتفاق افتاد، پیش بینی می شود حرکت سازمان جهانی بهداشت برای اتفاقات بعدی به دلیل سیاست تعادل قدرت، کند باشد اما چیزی که در جهانِ پس از کرونا بیشتر قابل پیش بینی است، تقابلِ همچنانِ نیروهای هواخواه حقوق بشر با اقتدارگرایانی است که کار اجرای قواعد حقوق بین الملل سلامت را دشوار می سازند. از این منظر کووید-19  فقط یک ویروس و تهدید بر جان آدمیان نیست بلکه ابزاری بر تقابل این نظم شده است: ویروسی وستفالیایی برای تقابل نظم حاکمیت محور با نظم همه جانبه بین المللی. آن چه در این تقابل روشن است این نکته است که علیرغم هر نقد و نقصی، سازمان جهانی بهداشت چراغ راهی را توسط مقررات بین المللی بهداشت (IHR) روشن نموده که دست کم برای سایر کشورها -به جز چین و ایالات متحده- موجب پیشرفت چشمگیر در امر سلامت عمومی می باشد. نقشی غیرقابل انکار که بر تمامی نقص هایش تا امروز می چربد.