تبیین ماهیت سازمان ها و نهادهای بین المللی ورزشی در پرتو حاکمیت دولت ها-کوثر طالبی اسفندارانی

کوثر طالبی اسفندارانی - دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی

۱۴۰۰/۰۸/۰۱

با مطرح شدن حاکمیت قواعد حقوق بین­ الملل و ادعای ارزش جهان­ شمولی برای این اصول و قواعد، چالشی نوین بین جایگاه حاکمیت و منافع سیاسی ملی و جایگاه نهادهای جهانی در مقام سیاست­گذار پدید آمده است. اهمیت یافتن روزافزون نهادهای غیردولتی بین ­المللی سبب شده که بسیاری از آن­ ها در جایگاهی شبه قانون­گذار قرار گیرند. از جمله این نهادهای ورزشی بین ­المللی می­توان به کمیته بین ­المللی المپیک اشاره نمود. این سازمان­ ها با ایجاد ادبیات سیاسی خاص خود و ساخت یک نظام ارزشی، هویت ویژه ­ای را خلق کرده­ اند و پرچمی فرا سرزمینی برافراشته ­اند. هم­ چنین با استفاده از کمیته­ های ملی المپیک، قواعد و اصول خود را به دولت­ ها تحمیل نموده و نقش سیاست گذار در عرصه ورزش کشورها را یافته ­اند. فدراسیون­ های جهانی نیز به عنوان نهادهایی فراملی، شرایط مشابهی دارند. از این رو دولت­ ها در حوزه حاکمیتی خود با سازمان­ های ورزشی بین­ المللی و فراملی دچار چالش شده ­اند، از یک طرف خواهان تصویری مطلوب در نزد افکار عمومی خارجی با استفاده از قدرت و جذابیت ورزش هستند و از طرف دیگر دخالت این نهادها را در قلمرو سرزمینی و حوزه­ های حاکمیتی خود بر نمی تابند. به عبارت دیگر، جهانی شدن به تدریج انحصار حاکمیت سرزمینی دولت ­ها را به چالش کشیده و دولت­ ها را مجبور به پذیرش نظم نوینی می کند. دیگر تنها دولت­ ها حاکمان بلامنازع یک سرزمین نیستند.

ظهور قدرت ­های خصوصی خارج از دولت یکی از عناصر مهم توسعه در قرن بیستم بود. افزایش قدرت بخش خصوصی به واسطه موضوع لکس مرکاتوریا، نشانه ­ای از توسعه تعاملات بین­ المللی در نظر گرفته شده­ است. عرصه ­های فراملی تحت سلطه بازیگران بین­ المللی از جمله تجار،کارآفرینان غیردولتی و یا نهادهای معیار، جوامع اینترنتی، بازارهای مالی و شرکت­ های چند ملیتی، قرار گرفته است. لکن، نباید در مورد استقلال آن ­ها اغراق کرد و یا وجود آن­ ها را دست کم گرفت. گرچه تعیین میزان قدرت آن­ ها دشوار است، اما ظهور قدرت­ های بخش خصوصی فراتر از دولت ­ها، یک روند رو به رشد را نشان می ­دهد. از طرف دیگر نیز، عقب نشینی نشینی دولت از موضع (تصور) توانمندی ­اش در صحنه سیاسی بین­ المللی و ملی دیده می شود. دولت از ضعف نسبی خود در مقابله با چالش­ های جهانی هم ­چون تغییرات آب و هوایی، پیچیدگی بازارهای مالی یا تروریسم جهانی رنج می ­برد. تحت این شرایط ساختار داخلی دولت در حال تغییر است. دولت ها تلاش می­ کنند از طریق سازمان­ های بین ­المللی و شبکه ­های دولتی، مجدداً برتری خود را در برابر این شکاف فراملی حفظ نمایند، ولی نه دولت­ ها و نه سازمان­ های بین­ المللی هنوز نتوانسته ­اند فضایی را کنترل کنند که در آن هیچ مقام عالی وجود نداشته باشد. در حقیقت، به نظر می ­رسد قدرت­ های عمومی و خصوصی در تعاملات بین­ المللی، گاه در رقابت هستند و گاه با همکاری، اعمال قدرت می کنند. این وضعیت جدید میان نهادهای خصوصی و عمومی، به تغییر پیش­ رونده «از ساختار هرمی به ساختار شبکه ­ای» تشبیه شده است. این امر عواقب عمیقی بر مفهوم حقوق توسعه یافته در شکل غالب و حتی در مفهوم انحصاری دولت- ملت وبری داشته باشد. اگرچه ظهور و حضور نهادهای غیردولتی مدعی استقلال در روند جهانی شدن، حاکمیت دولت­ ها را به چالش کشیده، لکن در یک روند فرسایشی به دنبال تعدیل قدرت بلامنازع حاکمیت­های اقتدارگرا و نه نابودی حاکمیت دولت­ ها هستند. سازمان­ های ورزشی عموماً دخالت ­های سیاسی در امور خود را بر نمی تابند. در خصوص کمیته بین ­المللی المپیک، منشور المپیک این مسئله مهم را چنین بیان می ­نماید: «کمیته­ های ملی المپیک باید خود مختاری خود را حفظ نموده و در برابر هر نوع فشار مقاومت نمایند».

منصرف از اقدامات و ضمانت اجراهای پیش بینی شده، در صورت نقض منشور المپیک، هیأت اجرایی کمیته بین المللی المپیک می تواند تصمیمات لازم را جهت صیانت از جنبش المپیک در کشور متبوع کمیته ملی المپیک اتخاذ نماید، از جمله تعلیق یا پس گرفتن شناسایی کمیته ملی مربوط در صورتی که اساسنامه، قانون یا هر گونه مقررات اجرایی دیگر کشور متبوع کمیته ملی، یا قانون هر نهاد دولتی یا غیردولتی سبب شود فعالیت کمیته ملی المپیک، شکل گیری یا بیان اراده آن دچار اخلال شود. هیأت اجرایی کمیته بین ­المللی المپیک پیش از آن­که چنین تصمیمی اتخاذ کند به کمیته ملی المپیک مربوط فرصت دفاع اعطا خواهد نمود (یان استوارت، بلک شاو، حقوق بین الملل ورزش1397، ص 59).

به عنوان محصولی از روند گسترده جهانی شدن، سازمان ­های غیردولتی که در سطوح بین ­المللی و فراملی فعالیت می کنند، به میزان قابل توجهی در سیاست­ های خارجی دولت ­ها تأثیرگذار شده اند. بنابراین، هیچ دولتی نمی­تواند وجود و کارآیی آن­ ها را نادیده بگیرد. جدا کردن عرصه عمومی از عرصه خصوصی، امور داخلی از امور خارجی و جنبه سیاسی از جنبه­ های اقتصادی و اجتماعی غیر ممکن است. بنابراین، استفاده از مفاهیم خاص سیاسی قدیمی مسئله‌ ساز خواهد شد. همان­طور که بنت متذکر شده: «اگر حوزه سیاسی با قدرت ویژه ارزش ­ها تعریف شود، اگر اقدامات در عرصه خصوصی حوزه ­های اقتصادی و اجتماعی بر ارزش ­های موجود برای سایر بازیگران تأثیر گذارد، این اقدامات سیاسی هستند و اگر این اقدامات حریم دولت را متأثر کند، اقداماتی فراملی هستند» ( Bennett, A. L, International Organizations: Principles and Issues,1991, 250). به عنوان یک تعریف موسع، عمل سیاسی به میزان درک دولت از سیاست جهانی اشاره دارد. به همین دلیل، مدل دولت متمرکز تمایل دارد فعالیت­ های بازیگران فراملی را خارج از حوزه سیاسی منظور کند. بین توزیع قدرت و نقش بازیگران غیردولتی رابطه قوی وجود دارد. در واقع، بازیگران معقول، نگران منافع شخصی خود در یک نظام بین ­المللی پر هرج و مرج هستند. قدرت متغیر اصلی در توضیح رفتار دولت­ هاست. واقع گرایان فرصت کم­تری برای همکاری های بین المللی و مؤسسات بین ­المللی مؤثر می دهند. سازمان­ ها و نهاد­های ملی ورزشی، عضو سازمان ­ها و نهادهای بین ­المللی ورزشی خاص خود و بالتبع تابع قوانین و مقررات ویژه مقرر شده در اساسنامه سازمان بین ­المللی متبوع خود هستند. عضویت این سازمان­ های ملی در صورت عدم رعایت این قوانین و مقررات ممکن است به حالت تعلیق درآید که باعث محرومیت ورزشکاران آن رشته ورزشی از حضور در رویدادهای جهانی خواهد شد.

مهم ­ترین چالش بین حاکمیت دولت­ ها با سازمان­ ها و نهادهای بین ­المللی ورزش، را باید در ماهیت آن­ ها جستجو کرد که با برداشت دولت ­ها و این نهادها از مفهوم حوزه ­های عمومی و خصوصی فعالیت­ های اجتماعی ممکن است در تعارض قرار گیرد. این تفاوت در برداشت مفهومی، مسائل و مشکلاتی بحث برانگیز در مدیریت عرصه ورزش ملی ایجاد می کند. ماهیت غیردولتی این تشکل ­ها، در اساسنامه سازمان­ های ورزشی بین ­المللی ذکر شده است. دولت ­ها هم این را پذیرفته ­اند و در اساسنامه سازمان­ های ورزشی ملی نیز ذکر شده است. اما سوال این است که آیا این تشکل­ ها ماهیتی غیردولتی صرف دارند یا سازمان ­هایی عمومی غیردولتی هستند؟ قرار گرفتن در حوزه عمومی به دولت ­ها امکان اِعمال قدرت بیشتری می ­دهد.

ساختارهای نهادهای ورزشی، نحوه راهبرد ورزش هر کشور را مشخص کرده و میزان دخالت دولت و حاکمیت را در اداره ورزش نشان می ­دهد. به طور مثال فدراسیون فوتبال جمهوری اسلامی ایران از یک طرف طبق اساسنامه ­اش یک نهاد غیردولتی و با شخصیت حقوقی مستقل می ‌باشد. از طرف دیگر یک فدراسیون ورزشی آماتوری شناخته می ­شود که طبق قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یک مؤسسه‌ی عمومی غیردولتی است. این فدراسیون به دلیل عضویت در فدراسیون جهانی فوتبال (فیفا) متعهد به رعایت مقررات، اساسنامه و تصمیمات فیفا است. از جمله مهم­ ترین این مقررات، طبق اساسنامه، تعهد به انجام امور فدراسیون به صورت مستقل و به دور از دخالت هر شخص ثالث به ویژه دولت‌ می ‌باشد.

در یک تقسیم بندی در کل به پنج ساختار موجود در کشورهای صاحب ورزش قهرمانی اشاره شده است: نخست؛ کشورهایی که مدیریت راهبردی ورزش در آن تحت نظارت مستقیم دولت توسط وزارت ورزش یا یکی دیگر از وزارت­خانه ‌ها اعمال می­ شود، مانند فرانسه و یونان. دوم؛ کشورهایی که مدیریت راهبردی ورزش در آن­ ها توسط ایالت­ ها و استان ­ها صورت می گیرد مانند کانادا و استرالیا، هر چند ایالت­ ها و استان ­ها به طور کلی از سیاست مرکزی پیروی می کنند. سوم؛ کشورهایی که مدیریت راهبردی ورزش به دست سازمان­ های ملی نیمه مستقل یا شبه آژانس­ های نیمه مستقل هدایت می ­شود مانند اسپانیا و نیوزلند. چهارم؛ کشورهایی که مدیریت راهبردی ورزش آن­ ها کاملاً به سازمان­ های غیردولتی مستقل واگذار شده و تنها در مواردی خاص از حمایت دولت برخوردار می­ شوند مانند آلمان و هلند. پنجم؛ کشورهایی که دولت نقش حداقلی در مدیریت ورزش دارد و مدیریت راهبردی ورزش به کمیته­ های ملی المپیک با هماهنگی و همکاری برخی مجامع ورزشی و فدراسیون ­های ملی ورزش سپرده شده است، مانند ایالات متحده آمریکا (کمیته ملی المپیک و اتحادیه ­های ورزش قهرمانی دانشگاهی) و ایتالیا (کمیته ملی المپیک با همکاری فدراسیون­ های ملی) (محمود، گودرزی و دیگران، سیاست و ورزش، 1391، صص 72- 71).

در خصوص عوامل تأثیرگذار بر ساختارهای ورزش در کشورها می توان چنین نتیجه گرفت که گرچه تمام دولت ­ها از ورزش برای انسجام جامعه و دست­ یابی به موفقیت­ های ورزش قهرمانی برای کسب اعتبار و نفوذ اجتماعی استفاده می کنند اما عوامل متعددی در شکل گیری ساختار ورزشی آن­ ها نقش دارند؛ از جمله می­ توان به شرایط اقتصادی، نوع حکومت، سابقه سازمان­ های ورزشی، موفقیت­ های ورزشی در عرصه بین­ الملل و وسعت جغرافیایی اشاره کرد؛ به عنوان مثال کشورهای کم جمعیت از ساختار متمرکز استفاده می کنند در حالی که کشورهای پردرآمد به سمت ساختار ورزشی غیردولتی تمایل می یابند (محمود، گودرزی و دیگران، سیاست و ورزش، 1391، صص 74- 73)

حاکمیت دولت ­ها در برابر قوانین و مقررات فراملی نظیر مقررات کمیته بین­ المللی المپیک، قوانین و مقررات دوگانه ملی- بین المللی مانند قوانین جهانی ضد دوپینگ، در کنار قوانین و مقررات سازمان­ های بین ­المللی مانند سازمان علمی و فرهنگی سازمان ملل و کنوانسیون ضد دوپینگ در ورزش و قوانین و مقررات نهادهای فراملی هم چون دیوان داوری ورزش و فدراسیون ­های بین ­المللی، در دو حالت محدود می ­شود:

• دولت­ ها با اراده­ی آزاد به عضویت سازمان­ های بین ­المللی ورزشی در می آیند و بر اساس تعهداتی که به عنوان یک تابع حقوق بین ­الملل می­ پذیرند، بخشی از اختیارات حاکمیتی خود را به آن سازمان­ ها تفویض می کنند و به سبب این عضویت ارادی، بخشی از حق حاکمیتی خود را واگذار می کنند. به عبارت دیگر دولت ­ها نسبت به انجام تعهدات بین ­المللی خود مسئولیت داشته و با عضویت در سازمان­ های بین ­المللی و پذیرش تعهدات بین ­المللی مربوط، عملاً حاکمیت خود را محدود نموده ‌اند. دولت ­ها با عضویت در سازمان­ های بین ­المللی، مسئولیت ­های گوناگونی را برعهده گرفته و در نتیجه محدودیت­ های فراوانی در اعمال حاکمیت خود پذیرفته اند.
• با افزایش عرصه حقوق شهروندی که موجب کاهش حضور دولت در عرصه خصوصی شهروندان شده است، حاکمیت دولت­ ها در عرصه اجتماع کاهش یافته، اما مسئولیت دولت ­ها در زمینه تأمین منافع عمومی هم­ چنان باقی است. در رابطه با نهادهای فراملی، گرچه دولت­ها تابع قوانین فراملی نیستند ولی دولت­ ها در قبال اقدامات اتباع خود -که تابعان قوانین و مقررات فراملی شده ­اند- مسئول بوده و در نتیجه ملتزم به انجام رفتارهایی می ­شوند که ممکن است حاکمیت دولت ­ها را محدود کند. با ظهور تصمیم گیرندگان دیگری از جمله اشخاص حقوق خصوصی (نهادهای غیردولتی ملی، بین ­المللی و فراملی) و ورود آن ها به عرصه­ هایی که در انحصار دولت ­ها بوده است، دولت ­ها به تدریج عرصه ­های حاکمیتی بسیاری را از دست داده­ اند.

عرصه حقوق بین ­الملل ورزش، مجموعه ­ای از قواعد معاهده ­ای و الزام آور حاکم بر همه نهادهای جهانی، ملی و افراد حاضر در عرصه ورزش است. یک پدیده حقوقیِ خواهان استقلال که بر اساس قواعد حقوقی جهان ­شمول، هنجارهای ملی، بین ­المللی و فراملی تشکیل شده است (کوثر طالبی اسفندارانی، حاکمیت دولت ها و حقوق بین الملل ورزش، پایان نامه کارشناسی ارشد، 1399، صص 104- 103).