تصلب سیاسی جامعه بین المللی، سازمان ملل کمرنگ و تنگناهای توسعه-دکتر حسین نوروزی

دکتر حسین نوروزی - عضو هیئت علمی گروه روابط بین الملل دانشگاه تهران

چارلز دیکنز در ابتدای کتاب «داستان دو شهر» گفته است: «نیکترین زمان بود، بدترین زمان بود. عصر خرد بود و عصر حماقت بود. عصر ایمان بود و عصر بیدادگری بود. زمانِ نور بود و زمانِ ظلمت بود. بهار امید بود و خزان یأس. همه چیز در برابر ما عیان بود».

هفتاد و پنجمین سالگشت تأسیس سازمان ملل متحد را در حالی گرامی می داریم که شوربختانه جهان شاهد دور جدیدی از آشوب، ناامنی، نابرابری، تبعیض، تحریم و سایر ناملایمات اجتماعی و فرهنگی است. اصول، اهداف و قواعدی که در منشور ملل متحد مدون و مسجل شد در نگاه اول نویدبخش یک جامعه بین­المللی باشکوه بود، اما پس از گذشت هفتاد و پنج سال می بینیم که در عمل رو به گسستگی­های ناموزون گذاشته و بسیاری از آمال و آرزوها بر زمین مانده است. جهان استعمارزده با رنجهای فراوان و امیدهای سرشار وارد جامعه بین المللی شد تا بلکه زندگی فلاکت بار خود را از این مسیر روح و رونق بخشد. اما دستاوردها اندک بوده و معلوم نیست آن شور حماسی و تاریخی گذشته دوباره طنین انداز شود. برخورد قدرتهای بزرگ از موضع سلطه و استفاده ابزاری از سازمان ملل متحد روز به روز آن را نحیف تر کرده است. این نهاد برخلاف تمام انتقادات و نارسایی ها، برگهای زرینی برای جامعه بین­المللی به بار آورده است. اگر این سرمایه تاریخی-معنایی همچون نور شمع در گردبادهای سیاست بین الملل پاسبانی نشود، با چه امید و دستمایه­ای می خواهیم از نو مشق بشردوستی، کرامت انسانی، تفاهم، غمخواری و همکاری برپا کنیم.

۱. جامعه بین المللی متصلب و نظام ملل متحد آسیب پذیر

مفهوم جامعه بین المللی مسائل پیچیده ای از مبانی مادی و معنایی را در بطن خود دارد که از یک منظر شاخصها و کارکردهای ارزشمندی همچون احساس تعلق، آرامش، تفاهم، امنیت، همکاری، مسئولیت مشترک، فرهنگ و همبستگی قابل تصور است که چارچوب آن به تدریج تکوین یافته است. (رجوع شود به: Shunji Cui and Barry Buzan, ۲۰۱۶, Great Power Management in International Society, The Chinese Journal of International Politics, Volume ۹, Issue ۲, Summer ۲۰۱۶, pp: ۱۸۱–۲۱۰;TIM Dunn, ۱۹۹۸, Inventing International Society; A History of the English School, London: Macmillan Press Ltd,). از نگاه آرمانی برطرف کردن نیازهای مادی و حیاتی در گام اول و توسعه فرهنگی و مدنی در گام دوم از اهداف ابتنا و اعتلای یک جامعه بین المللی است. روابط بین الملل در یکی از تعابیر بسان یک «جنگل» و شرایط «جنگ همه علیه همه» ترسیم شده است. بنابراین، ایجاد نظم، جامعه سازی و نهادگرایی بخشی از راهکارهای فکری- عملی برای فاصله گرفتن از شرایط موسوم به آنارشی بوده است. اما ایجاد نظم و تبیین همکاری در عرصه بین المللی بر مبنای اصل قدرت، امنیت و روی آوردن به یک قرارداد اجتماعی بین المللی مشروط ممکن شده است. مشروط از این نظر که اصل اول منافع دولتها است. اتخاذ رویکرد گزینشی و محدود به همکاری و نهادهای بین المللی مبنایی برای استفاده ابزاری از هر قاعده و ترتیبات فراملی برای تقویت دولت­محوری و در خدمت موازنه قدرت بوده است.

بعد از خاموشی جنگ جهانی اول و تجربه ناتمام جامعه ملل، سازمان ملل متحد با ضرورتی فزاینده و استقبالی گسترده تر از آن بنا شد. در اثنای جنگ سرد و تصلب همکاریهای بین المللی، نهادها و کارگزاریهای متعدد ملل متحد به تدریج شکل گرفتند. تلاشها مصروف تحقق اهداف منشور ملل متحد بود، غافل از این که سنگلاخ سیاست و قدرت­محوری فرصتی برای توسعه نخواهد گذاشت. کشاکش سیاسی در درون سازمان و انسداد زمینه های رشد و بالندگی باعث شده تا جامعه بین المللی در گام اول گرفتار بماند. به قول هدلی بول: «نظم در محدوده جامعه بین المللی پیامد نوعی احساس مشترک منافع در هدفهای اولیه زندگی اجتماعی است» (نیکلاس جی. رنگر، ۱۳۸۲، روابط بین الملل، نظریه سیاسی و مساله نظم جهانی؛ فراسوی نظریه روابط بین الملل، ترجمه لیلا سازگار، تهران: انتشارات دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی وزارت امور خارجه.: ۱۵۱). این جامعه بین المللی حداقلی است. این یعنی شکنندگی و گسستگی در پویشها و نیروهای جامعه بین المللی. جامعه بین المللی بدون رفاه و رونق در زندگی تمام اعضای خود، عاری از روح جمعی است. نظم بدون احترام به کرامت و حق حیات عزتمندانه ملتها تهدیدی بر ثبات و مطلوبیت آن می شود.

نیل به توسعه و کمک به رشد ملتهای دیگر جزء تفکیک ناپذیر کلیت اهداف سازمان ملل متحد است. در مقدمه منشور سازمان ملل متحد سخن از «ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام به الزامات ناشی از عهدنامه ها و سایر منابع حقوق بین المللی، کمک به ترقی اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر» به میان آمده است. ماده ۱ از توسل به اصول عدالت و حقوق بین الملل، ماده ۲ از اقدامات مقتضی برای تحکیم صلح جهانی سخن به میان آورده است. فصل نهم منشور نیز به شیوایی هرچه تمام مبانی و ترتیبات پایه برای همکاریهای اقتصادی و بین المللی را ترسیم کرده است. بخش مهمی از اهداف مشترک همین موضوعات هستند؛ اما در مقام عمل راه نیل به این اهداف و برنامه ها بسیار سخت و فروبسته نشان داده است. در راستای توسعه و تحول در اقتصاد جهان و رشد جوامع غیرتوسعه یافته اسناد، معاهدات و ترتیبات بلندبالایی برای اجرایی کردن اهداف و برنامه ها تدوین شده است، ولی مسیر ناهموار و نتایج نامطلوب بوده است. به قول احمد متین دفتری: «سازمان ملل فقط مجلس نطق و خطابه نیست و شأن نزول اصلی منشور این بوده است که این سازمان مرکز هماهنگ کردن اعمال ملل مختلف برای نیل به هدفهای مشترک باشد» (رجوع شود به: احمد متین دفتری، ۱۳۴۴، سیر روابط و حقوق بین الملل، تهران: نشر مروارید، ص: ج).

در ادبیات حکمرانی جهانی دو نگرش کلی راجع به هستی و چگونگی عملکرد سازمان ملل متحد می توان مطرح کرد. نگاه بدبینانه سازمان ملل متحد را ابزار قدرتمندان برای تقویت نظام مبتنی بر سلطه می داند. نگاه خوش بینانه نظام ملل متحد را به عنوان یک نهاد معتدل، مستقل، و تقویتی برای بقای جامعه بین المللی و همراهی با وضع موجود تا تحولی بهتر تلقی می کند. قدرت در بخش سیاسی-امنیتی با هدف کنترل و نظم­ در جامعه متمرکز شده است و نهادهای آن در خدمت منویات و صلاحدید قدرتهای بزرگ کار می کنند. تقویت بسترهای اقتصادی و کمک به فرایند توسعه دولتهای کوچک، به غیر از متحدان وابسته، در اولویت منافع قدرتهای بزرگ نیست. بنابراین، برنامه ها و مصوبات نهادهای توسعه محور طبیعی است که با کراهت، مقاومت و سیاستهای موقتی و مشروط مورد توجه بوده و باشند. در نتیجه، جهان در حال توسعه با دو مانع واقعی مواجه است. برای رقابت سیاسی اهرم قدرت در دست ندارد و برای توسعه اقتصادی فاقد سرمایه و امکانات مادی و کارامدی است. این غلبه حوزه سیاست و عدم توازن، باعث نارسایی در عملکرد و تضعیف پیشقراولی سازمان ملل متحد در راهبری جامعه بین المللی و حل مشکلات مرتبط با توسعه بوده است.

۲. چالشهای توسعه

بدون تردید، مسئولیت اولیه توسعه اقتصادی در داخل دولتها به عهدۀ خود دولتهاست، اما زمینه ها، ساختار و سرمایه های کافی در اختیار همه دولتها وجود ندارد. روند گسترش نظام ملل متحد با هدف تدبیر برای توسعه و تحول اقتصادی در کشورهای با اقتصاد ضعیف، نابسامان و وابسته ارتباط وثیق دارد. کارگزاریهای مختلفی با هدف توانمندسازی جوامع توسعه نیافته، ارائه تسهیلات فنی و حمایت از نظام توسعه و الزام مساعدت خاص کشورهای صنعتی بنا شده اند. اکوسوک، آنکتاد، برنامه عمران ملل متحد، کمیسیونهای منطقه ای توسعه، گروه ۷۷ و دهها نهاد دیگر با طرح «نظم جدید اقتصادی بین المللی» (Bair, ۲۰۰۷ From the Politics of Development to the Challenges of Globalization, Globalizations, December ۲۰۰۷, Vol. ۴, No. ۴, p: ۴۸۷) برای زمینه شناسی، بسترسازی و تسهیل روند توسعه در کشورهای ضعیف بسیج منابع کردند، اما هنوز سه چهارم اقتصادهای جهان با مشخصه در حال توسعه و کمتر توسعه یافته مورد خطاب هستند. برخلاف تلاشهای انجام شده بسیاری از این کشورها در گام اول نیازمندیها، درگیر امور مقدماتی، و همچنان آسیب پذیر و وابسته به مساعدتهای جهان توسعه یافته هستند. در حال حاضر و با گذشت هفتادوپنج سال تلاش، هنوز ۴۷ کشور و واحد سیاسی (UNCTAD, ۲۰۲۰) در گروه کمتر توسعه یافته (LDCs) با گرفتاریهای حیاتی، معیشتی و اجتماعی دست و پنجه نرم می کنند. این تعداد قابل توجه از اعضای یک نهاد بین المللی، در جامعه بین المللی منشأ کدام اثر و کمکی می توانند باشند و برای توازن و کیفیت تحول بیافرینند؟

از دهه ۱۹۶۰ برنامه های مفصل و متنوعی در باب توسعه با یک شبکه معنایی ارزشمند، مفاهیمی چون حق حیات، حق سلامت، حق زیست بوم سالم، حق توسعه و غیره طرح شدند، چارچوبی مثل دستورکار توسعه و اهداف هزاره در نظام ملل متحد مدون شده و به اوج رسیده است، ولی دستاوردها کمتر از آنچه باید بوده است. روند جهانی شدن از دهه ۱۹۹۰ با فعالیت سازمان جهانی تجارت قوت و سرعت گرفت، ولی بلافاصله مذاکرات تجاری دور دوحه به بن بست خورده و کارها به کندی پیش می رود. لجاجت قدرتهای توسعه یافته در برابر خواسته های کشورهای درحال توسعه و موافقت با یکسری امتیازات حداقلی، چندان راهگشا نبوده است. عدم استقبال از جهانی شدن، روی آوردن به منطقه گرایی و انعقاد موافقتنامه های تجارت آزاد دوجانبه بیشتر جریان دارد. شرایط متنوع و مرتبط با پیچیدگی های عملی برای تغییر و هماهنگی در سیاستهای معطوف به مدیریت منابع، تولید، تجارت، سرمایه گذاری، محیط زیست، انتقال فناوری، مالکیت فکری و از این قبیل برای فرودستان روز به روز سخت تر می شود. بروز بحران کرونا و آثار اقتصادی آن تا چند سال جوامع در حال توسعه را به خود مشغول خواهد کرد و ابراز نگرانی می شود که نباید یک دهه را از دست داد. (UNCTAD, ۲۰۲۰, Trade and Development Report ۲۰۲۰ from Global Pandemic to Prosperity For All: Avoiding Another Lost Decade: IV)؛ در هم پیچی ناسازه های سطوح ملی، منطقه ای و بین المللی، تزلزل توسعه و امنیت را توأمان نشانه گرفته است. به طور فهرست وار، برخی از مهمترین چالشهای انباشتی توسعه در کشورهای جنوب عبارتند از:

- کافی نبودن زیرساختهای اولیه برای رشد و تحول اقتصادی؛

- گسترش شکاف شمال-جنوب، نابرابری اجتماعی- اقتصادی و سرخوردگی دولتهای ضعیف از ناهمرسایی جامعه بین المللی؛

- وجود فقر قابل توجه در جهان (حدود ۷۰۰ میلیون نفر در فقر زندگی می کنند) به ویژه در قاره آفریقا؛

- مشکل بدهی؛ به طوری که در دهه اخیر سالانه ۸ درصد رشد داشته است؛

- گردونه ضعف در رقابت پذیری، کارامدی و بهره وری اقتصادی و رشد صنعتی؛

- استمرار چالش تأمین سرمایه و لزوم تحول در سرعت اجرای دستورکار اقدام آدیس آبابا؛

- پیچیدگی ترتیبات فنی انتقال فناوری، ناتوانی جنوب در هماهنگی متناسب و عدم پیشرفت بهینه سیاستها؛

- تشدید تخریب محیط زیست، تهدیدات اقلیمی و لزوم تشریک مساعی در توسعه پایدار؛

- چالش تجارت مواد خام، ضعف نظام تجارت کشاورزی و امنیت غذایی و قیمت گذاری نامتناسب بازار؛

- افزایش تعداد پناهجویان و مهاجرت به کشورهای توسعه یافته؛

- حمایتگرایی غیرلازم و غیرسازنده کشورهای صنعتی در تجارت جهانی؛

- شکل گیری انحصارات مختلف اقتصادی-صنعتی و حاشیه ای کردن جنوب؛

- فشارهای شکل گیری قدرتمند شبکه های جهانی عرضه / ارزش (GVCs) بر تجارت متوازن؛

- شکاف دیجیتال و فشارهای اجتماعی-روانی فاز جدید انقلاب صنعتی؛

- تداوم و ترویج فرهنگ تحریم در نظام اقتصاد سیاسی بین المللی.

۳. چشم­انداز و امید تحول

جامعه بین الملل در میان انواعی از تناقضات و عدم توازن اقتصادی-سیاسی گرفتار است. نظام حکمرانی جهانی متکی به منافع قدرتهای بزرگ، جامعه بین المللی را از نظر معنایی تهی و از نظر مادی شکننده کرده است. قدرتهای بزرگ راه هرگونه اقدامات مغایر با منافع خود را مسدود کرده و منابع موثر حمایتی خود را نیز از خیرات عمومی دریغ می کنند. قدرتهای متوسط و دولتهای کوچک قادر به مدیریت امور بین المللی، حل و فصل اختلافات، اجماع سازی و پشتیبانی لازم و کافی از نهادها نیستند. چنین جامعه ای نمی تواند وارد مرحله دوم و اعتلای فرهنگی-مدنی شود. نهادگرایی در چنین جامعه ای محتاط، معتدل، وابسته و نابسنده عمل می کند. بسیاری از کشورهای عضو سازمان ملل متحد همچنان از نظر اقتصادی وابسته و آسیب پذیر هستند. آنها تاب فشارهای جهانی شدن و توان هماهنگی بهینه را ندارند و نمی توانند از حضور خود در نهادها برای تقویت و تعادل منافع جمعی استفاده کنند. این یک نقطه ضعف ذاتی و ساختاری است. امکانات محدود است و زمان به ضرر کشورهای در حال توسعه هدر می رود. بازگشت به ملی گرایی و حمایتگرایی، شرایط همکاری بین المللی را نامتوازن و منافع جهان در حال توسعه را ضایع می کند. به طوری که گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، گفته است: «نگرانی های ناشی از مخاطرات اقتصادی جدی است؛ به نحوی که با قطبی شدن سیاسی تعمیق پیدا کرده و چندجانبه گرایی را در تشکیک فرو برده است. » (UN, ۲۰۲۰, The World Economic Situation and Prospects, UN Publications: iv). در مجموع، جهان در حال توسعه باید اول خودش را اصلاح کند و به سمت یک بازسازی مبنایی-درونی در اقتصاد سیاسی خود گام بردارد. با قوی شدن و توسعه کشورهای جنوب امکان تحول در جامعه بین المللی هم میسر می شود. آن موقع قدر و منزلت سازمان ملل متحد هم اعتلا پیدا می کند. پاسداشت همین سرمایه های نهادی و معنایی سازمان ملل متحد وظیفه مهمی است. این دستاوردها محصول ۷۵ سال رنج، عشق، تلاش، امید و ازخودگذشتگی است.