دوگانگی ترتیبات فرعی در دیدگاه ایران از تعلیق کد ۳.۱ اصلاحی (بخش اول)-فاطمه فاضل

ایران کد ۳.۱ اصلاحی (Modified Code ۳.۱) را بخشی از ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان خود با آژانس نمی دانست؛ در مقابل آژانس کد ۳.۱ اصلاحی را جزئی از ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان ایران -آژانس می دانست. این اختلاف عقیده از سال ۲۰۰۶ ادامه داشت تا در نهایت در برجام مقدر شد که: «ایران به آژانس اطلاع می دهد که کد ۳.۱ اصلاحی را به عنوان بخشی از ترتیبات فرعی موافقتنامۀ جامع پادمان ایران، تا زمانی که موافقتنامۀ پادمان اجرایی  باقی بماند، به صورت کامل اجرا میکند.» (بند ۶۵ ضمیمۀ اول برجام). ظاهر شدن جملۀ فوق در برجام یا به عبارتی جمله ‌بندی برجام در خصوص تعهد مربوط به کد ۳.۱ اصلاحی، این نتیجه گیری را به ذهن متبادر می سازد که بند ۶۵ برجام بازتاب عقیدۀ آژانس در رابطه با کد ۳.۱ اصلاحی است و رضایت ایران در مقابل آن، نشان از قبول استدلال آژانس است که دست کشیدن ایران از استدلالهای قبلی خود را به دنبال دارد. چنین نتیجه گیری در صورتی حائز اهمیت است که ایران در گذشته کد را جزو ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان خود به حساب نیاورده باشد و هم اکنون در قالب برجام به این مسئله که کد بخشی از ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان است اعتراف کرده باشد. در این تحقیق کوتاه که در دو بخش تهیه شده است، قصد داریم تا با معرفی کد ۳.۱ اصلاحی و جایگاه آن در تعهدات هسته ای دولتها در مقابل آژانس بین ‌المللی انرژی اتمی به بررسی سیر دیدگاه ایران، آژانس و برجام  پیرامون کد مزبور بپردازیم. بخش نخست یعنی نوشتار حاضر، حول محور دیدگاه ایران و آژانس نوشته شده و در پی پاسخ به این مسئله است که آیا ایران کد ۳.۱ اصلاحی را جزئی از ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان خود محسوب می کرد یا خیر. در بخش دوم، دیدگاه برجام نسبت به کد مورد بررسی قرار می گیرد و با توجه مواردی که از بخش اول حاصل خواهد شد، سعی می شود به این سؤال پاسخ داده شود که دیدگاه ایران نسبت به کد در برجام چه پیامدی را برای آن به دنبال خواهد داشت.

کد ۳.۱ اصلی و اصلاحی

معاهدۀ پادمان میان آژانس و کشورها شامل شرحی کلی از وظایف، حقوق و تعهدات هر یک از طرفین در جریان بازرسی و راستی آزمایی از مواد و تأسیسات هسته ای است. نکات تکمیلی و جزئی تر این معاهده در سندی به نام ترتیبات فرعی (Subsidiary Arrangements)  تدوین شده است. بخش عمومی ترتیبات فرعی شامل مواردی همچون مدارک و اسنادی که بایستی ثبت و ضبط شوند، گزارشهایی که باید به آژانس ارسال شوند، راههای ارتباطی بین آژانس و کشور مزبور، فرآیند گزینش بازرسان، اطلاع رسانی درخصوص تأسیسات هسته ای موجود در یک کشور یا تأسیسات تازه تأسیس و مسائل مرتبط با ایمنی هسته ای می گردد (اینجا، صفحۀ ۴۴).  ترتیبات فرعی معاهدات پادمان آژانس و کشورها، اسنادی محرمانه به حساب می آیند و مفاد مندرج در آنها در دسترس عموم قرار ندارد. اما به منظور تفسیر واحد از آنها، یکسان سازی شکلی ترتیبات فرعی کشورها و تعیین چارچوب و استانداردهای نگارش آنها، آژانس یک سند ترتیبات فرعی را به عنوان نمونه طراحی کرده است که قابلیت دسترسی توسط همگان را دارد. این سند که ترتیبات فرعی کشورها با الگوگیری از آن طراحی می شود، شامل چندین کد است که با شماره مشخص شده اند. هر کد مربوط به یک وظیفۀ آژانس و یا دولتها در ارتباط با معاهدۀ پادمان آنهاست. کد ۱. ۳ بخشی از سند فوق است که بنابر آن دولتها بایستی تا ۱۸۰ روز پیش از وارد کردن مواد هسته ‌ای به یک سایت هسته ‌ای جدید، وجود آن سایت را به اطلاع آژانس برسانند. پس از جریان برنامۀ هسته‌ ای مخفی عراق برای دستیابی به بمب هسته ‌ای در دهۀ ۱۹۹۰ و مشخص شدن ناکارآمدی نظام پادمانی موجود، آژانس بین المللی انرژی اتمی بر آن شد تا دست به تغییراتی در زمینه نظارت و راستی‌آزمایی بر برنامۀ هسته ‌ای کشورها بزند که معرفی کد ۱. ۳  اصلاحی یکی از تغییرات بود. طبق کد جدید، اطلاعات مربوط به تأسیسات هسته ‌ای جدید باید به محض آنکه تصمیم به ساخت آنها گرفته یا مجوز ساخت آنها صادر شد، به اطلاع آژانس رسانده شوند (اینجا، صفحۀ ۲۴). البته اصلاح کد به منزلۀ فرآیند خودکار تحمیل آن بر دولت‌ های عضو آژانس نیست و به منظور اجرای کد بایستی دولتها آن را بپذیرند و این پذیرش از طریق اصلاح در ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان بین آنها و آژانس به صورت عینی نمود پیدا می کند (اینجا، بند۵).

ایران و کد ۳.۱ اصلاحی

سال ۲۰۰۳، سال خوبی برای پروندۀ هسته ای ایران نبود. بی اعتمادی جامعۀ جهانی نسبت به برنامۀ هسته ای ایران، نزدیک بودن خطر قرارگرفتن پروندۀ آن در دستور کار شورای امنیت و فشارهای خارجی با هدف افزایش شفافیت در رفتارهای ایران و همکاری بیشتر آن با آژانس، سرانجام ایران را مجبور ساخت تا با میدان دادن به آژانس، راه را برای اطمینان جامعۀ جهانی از صلح آمیز بودن فعالیتهای هسته ای خود هموار سازد و در همین راستا کد ۳.۱ اصلاحی را جایگزین کد ۳.۱ اصلی در روابط بین خود و آژانس نمود. اما سرنوشت، ایران را به سمت قرارگرفتن نام آن در دستورکار شورای امنیت برد. در نهایت ایران تصمیم گرفت در سال ۲۰۰۷ و پس از صادرشدن ۳ قطعنامه درخصوص برنامۀ هسته ای اش در شورای امنیت، کد ۳.۱ اصلاحی را از لیست همکاریهای ایران و آژانس خط بزند (اینجا، بندهای ۲۸و۲۹). به این ترتیب، کد ۳.۱ اصلاحی در روابط ایران و آژانس به حالت تعلیق درآمد. 

استدلالهای ایران در رابطه با تعلیق کد ۳.۱ اصلاحی 

با مشاهدۀ استدلالهای ایران پیرامون کد، آنچه که در نگاه اول بنظر می رسد، عوض کردن متعدد استدلالها توسط ایران است. در ابتدا و در مصوبه ای که هیئت وزیران به منظور تعلیق کد ۳.۱ اصلاحی تدارک دیده بود، ارجاع پروندۀ هسته ای به شورای امنیت و صدور قطعنامۀ ۱۷۴۷، علت تعلیق کد مطرح شده بود. در نامۀ ۲۶ مارس ۲۰۰۸ (اینجا، بند۹)، علت تعلیق علاوه بر صدور قطعنامه های شورای امنیت، عدم تصویب کد توسط مجلس ایران ذکر شده بود. بنابراین در این برهه ایران از دو مبنا جهت توجیه تصمیم خود کمک گرفت؛ یکی مبنای مقابله به مثلی  و دومی مبنای حقوق معاهداتی که طبق آن اعلام رضایت یک کشور به التزام در مقابل یک معاهده گاهی نیاز به انجام یکسری تشریفات دارد (البته توجه داشته باشید که درحقیقت پذیرش کد ۱. ۳ اصلاحی، نیاز به ایجاد تغییر در ترتیبات فرعی موافقتنامۀ پادمان دارد و منظور از تصویب در اینجا، تصویب تغییری استدکه در ترتیبات فرعی رخ داده است. خود ترتیبات فرعی مورد تصویب مجلس قرار نگرفته است و به همین دلیل از نقطه نظر ایران اجرای آن، داوطلبانه بوده و الزام آور نیست که البته این استدلال خالی از اشکال نمی باشد. برای مطالعۀ بیشتر به این مقاله مراجعه کنید).  به اعتقاد ایران اقدام آژانس در ارسال پرونده به شورای امنیت خلاف قواعد آژانس بوده است و از این رو بارها به آژانس هشدار داده است که در صورت ارجاع پرونده به شورای امنیت، همکاری های اضافه بر پادمان را با آژانس قطع می کند. در مقابل آژانس با انتقاد (اینجا، بند ۱۴) از تعلیق کد توسط ایران آن را خلاف مادۀ ۳۹ معاهده پادمان ایران و آژانس می دانست که طبق آن ایجاد تغییر در ترتیبات فرعی نیازمند رضایت دوطرفۀ آژانس و ایران است. در ابتدا و در زمان پذیرش کد هر دو طرف، ایران و آژانس، نسبت به تغییر حالت کد از اصلی به اصلاحی موافقت داشتند اما در زمان تعلیق کد ۱. ۳ اصلاحی و بازگشت به نسخۀ قدیمی کد، رضایت آژانس وجود نداشته است. همچنین نه در معاهدۀ پادمان و نه در ترتیبات فرعی، هیچ سازوکاری به منظور تعلیق کد وجود ندارد. با توجه به دو استدلال مطرح شده یکی در توجیه و دیگری در مخالفت با تعلیق کد دو نتیجه‌گیری قابل حصول است:

• از دید ایران کد ۳.۱ اصلاحی نیاز به تصویب داشته و چون تصویب نشده است پس هنوز وارد ترتیبات فرعی ایران نشده و اجرای آن جنبۀ داوطلبانه دارد. بنابراین مادۀ ۳۹ پادمان در اینباره کارآیی ندارد.

• از دید آژانس کد ۳.۱ اصلاحی نیاز به تصویب نداشته و به محض رضایت ایران در مقابل اجرای کد، کد بخشی از ترتیبات فرعی پادمان ایران شده و تا زمان تغییر مجدد آن توسط ایران و آژانس لازم إلاجرا تلقی می گردد.

دو سال بعد در ۷ آوریل ۲۰۱۰ (اینجا، بند ۱۰)، در نامه ای به آژانس، ایران از موضع قبلی خود، مبنی بر تصویب نشدن کد عقب‌نشینی کرد. ایران در این نامه کد را صرفاً یک توصیه از سوی شورای حکام در دهۀ ۱۹۹۰ دانست که هیچ سازوکاری برای تصویب و تبدیل آن به تعهد حقوقی وجود ندارد. موضع جدید ایران این بود که اسناد حقوقی بین المللی برای آنکه تعهد کشورها به حساب آیند، نیازمند رضایت دو یا چند جانبه میان کشورها یا سازمانهایی هستند که سند مزبور قرار است میان آنها جاری شود. برای مثال مفاد مندرج در معاهدۀ عدم اشاعه (NPT) به این دلیل تعهدی الزام‌آور هستند که کشورها بر سر آنها مذاکره و گفتگو کرده ‌اند، آنها را امضا و توسط مراجع ذیصلاح خود به تصویب رسانده اند (واضح است که منظور ایران از تعهدات در این نامه شامل تعهدات معاهده ای است و برای مثال تعهدات ناشی از عرف یا قطعنامه های شورای امنیت را در برنمی گیرد). اما حتی در این حالت هم، دولتها می توانند به صورت یکجانبه از معاهدات خارج و از زیر بار تعهدات آنها رهایی یابند. کد ۳.۱ اصلاحی یک معاهده نیست، نه برای اجرای آن میان ایران و آژانس مذاکره و گفتگویی رخ داده است، نه امضایی رد و بدل شده و نه نیازی به تصویب کد وجود دارد. وقتی دولتها می توانند به طور یک جانبه از معاهده ای به اهمیت  NPTخارج شوند، چرا نتوانند توصیۀ داوطلبانه ایی مانند کد ۳.۱ اصلاحی را به صورت یکجانبه به تعلیق درآورند؟ با این استدلال که کد تنها یک توصیۀ اجرایی است و مانند اسناد نیازمند تصویب، قدرت لازم إلاجرایی ندارد، ایران به مقابله با استدلال آژانس (اینجا، بند۳۰) پرداخت که همچنان با استناد به مادۀ ۳۹ پادمان، تعلیق کد را بی اساس و غیرموجه می خواند. از نامۀ ۷ آوریل ۲۰۱۰ ایران دو نتیجه قابل برداشت است:

• از دید ایران کد ۳.۱ اصلاحی تنها یک توصیۀ اجرایی است و اصلاً وارد ترتیبات فرعی ایران نشده است. تا قبل از سال ۲۰۰۳ برخی کشورها به این توصیه عمل می کردند و پس از سال ۲۰۰۳ ایران نیز تصمیم می گیرد تا کد را به صورت داوطلبانه اجرا کند. اجرای داوطلبانۀ کد به معنای ورود آن به ترتیبات فرعی ایران نیست. تأکید ایران بر اینکه مادۀ ۳۹ پادمان درخصوص کد ۳.۱ اصلاحی قابل اجرا نیست، نشان از این دارد که ایران کد را جزئی از ترتیبات فرعی خود ندانسته و آنرا تنها یک توصیه قلمداد می کند. 

• در مقابل آژانس همچنان بر عقیدۀ خود که با رضایت ایران، کد وارد ترتیبات فرعی این کشور شده و لذا مشمول مادۀ ۳۹ پادمان می شود استوار است. دیدگاه آژانس برخلاف ایران، ماهیتی نبوده بلکه شکلی است. طبق این دیدگاه وقتی چیزی به عنوان بخشی از سازوکاری به نام ترتیبات فرعی اجرا می شود، تحت قاعدۀ مادۀ ۳۹ پادمان درآمده و نمی بایست به طور یک جانبه تغییر یابد. 

نامۀ یک سال بعد ایران نیز در تاریخ ۱۰ نوامبر ۲۰۱۱ (اینجا، سؤال ۱۷)، در تکمیل استدلالهای جدید ایران به آژانس ارسال شد. در این نامه که در قالب پرسش و پاسخی در نشست خبری منتشر شده بود، ایران در جواب اینکه چرا کد ۳.۱ اصلاحی تعلیق شده است، علاوه بر اشاره کردن به ارجاع غیر قانونی پروندۀ هسته‌ ای ایران به شورای امنیت در سال ۲۰۰۶، کد را صرفاً یک توصیۀ شورای حکام خواند و آن را بخش مهمی از توافقنامۀ جامع پادمان ندانست. در تمام موارد مذکور می بینیم که ایران بخشی از ترتیبات فرعی بودن کد ۳.۱ اصلاحی را به گردن نمی گیرد و سعی دارد تا آن را یک توصیه نشان دهد که کشورها داوطلبانه و بدون احساس اجبار از اینکه کد جزو ترتیبات فرعی آنهاست، آن را اجرا می کنند. ایران مستقیماً این مسئله را که کد ۳.۱ اصلاحی را بخشی از ترتیبات فرعی خود نمی داند، مطرح نمی کند بلکه با طرح مفاهیمی همچون توصیۀ شورای حکام، ماهیت داوطلبانه و عدم کاربرد مادۀ ۳۹ پادمان، بر مدعای خود صحه می گذارد چرا که مادۀ ۳۹ پادمان درخصوص ترتیبات فرعی است و غیرموجه دانستن کاربرد آن، به معنای محسوب نکردن کد در شمار مفاد ترتیبات فرعی است. حال سوالی مطرح می شود و آن اینکه اگر نامه های ارسالی ایران به آژانس را مطالعه کنیم، حتی در همان نامه هایی که دلالت بر خارج ساختن کد ۳.۱ اصلاحی از شمار تعهدات پادمانی به موجب عدم تعلق آن به ترتیبات فرعی دارند، ایران کد ۳.۱ اصلاحی را بخشی از ترتیبات فرعی به حساب آورده است. منظور از ترتیبات فرعی در اینجا چیست؟ چه توجیهی دارد که ایران کد را بخشی از ترتیبات فرعی خود ذکر کند و سپس کمی جلوتر آن را از شمول قاعده مندرج در مادۀ ۳۹ پادمان خارج سازد؟

کد ۳.۱ اصلاحی از ترتیبات فرعی در نگاه ایران

سؤال: آیا کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی از معاهدۀ جامع پادمان در ایران اجرایی بوده است؟

پاسخ: بله لطفاً به گزارشهای قبل از سال ۲۰۰۶ دبیرکل سابق آژانس مراجعه شود. (اینجا، سؤال ۱۶)

موافقتنامۀ جامع پادمان که در سند INFCIRC/۱۵۳ آژانس منتشر شده است، نمونۀ موافقتنامۀ پادمانی است که پس از انعقاد معاهدۀ NPT و به موجب مادۀ ۳ آن دولت‌ ها بایستی آن را با آژانس منعقد کنند (انعقاد این سند با آژانس برای ۵ کشوری که بطور رسمی به عنوان دارندگان بمب اتم شناخته شده اند، امری اختیاری است). بند ۳۹ این سند به ترتیبات فرعی اشاره دارد. نکته ‌ای که مدنظر است این است که ایران در هیچ یک از نامه ‌هایی که پس از نامۀ ۷ آوریل ۲۰۱۰، در توجیه تعلیق کد ۳.۱ اصلاحی به آژانس ارسال می کرد (برای نمونه می توانید برخی از این نامه ها را مشاهده کنید: ۱۴ سپتامبر ۲۰۱۰، ۹ مه ۲۰۱۱، ۲۲ مارس ۲۰۱۲، ۱۰ ژوییه ۲۰۱۳ و ۴ ژوئن ۲۰۱۴)، از لفظ «کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان ایران و آژانس» استفاده نکرده بلکه آن را به‌عنوان کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی معاهدۀ جامع پادمان یا حتی گاه تنها با کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی، معرفی نموده است (البته در خود مصوبۀ تعلیق کد که در سال ۱۳۸۶ توسط هیئت وزیران صادر شد، لفظ کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان ایران و آژانس به چشم می خورد.  همینطور قبل از اینکه ایران در نامۀ مورخ ۷ آوریل ۲۰۱۰ خود ماهیت کد را توصیه وار و بی نیاز از تصویب بخواند، در برخی نامه ‌های خود مانند نامۀ ۴ سپتامبر ۲۰۰۹ (اینجا، صحفۀ ۳) نیز از لفظ مزبور استفاده کرده بود. اما پس از تغییر موضع دیگر شاهد به کار رفتن چنین ادبیات حقوقی از جانب ایران نیستیم). طبق این توصیف منظور از ترتیبات فرعی سند کلی است که آژانس آنرا منتشر نموده تا نمونه ‌ای برای ترتیبات فرعی معاهدات پادمان کشورها باشد. کد ۳.۱ که از دولت ها می خواست تا ۱۸۰ روز پیش از تزریق مواد هسته‌ ای به تأسیسات جدید هسته‌ ای، آژانس را از وجود آنها مطلع کنند، در سال ۱۹۷۶ در سند ترتیبات فرعی تدارک دیده شد و کد ۳.۱ اصلاحی در اوایل دهۀ ۱۹۹۰ معرفی شد تا جایگزین نسخه قبلی شود (می توان تغییر رخ داده را در صحفۀ ۷۹ این سند مشاهده کرد). منظور ایران از کد ۳.۱ اصلاحی ترتیبات فرعی، نه ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان بین خود و آژانس، بلکه سند کلی ترتیبات فرعی است که کد ۳.۱ اصلاحی در قالب توصیه ای از سوی شورای حکام و در سال ۱۹۹۲ به آن اضافه شده است. این سند به عنوان ترتیبات فرعی معاهدۀ جامع پادمان شناخته می شود. در حقیقت در نامه های ایران به آژانس پس از ۷ آوریل ۲۰۱۰، وقتی سخن از ترتیبات فرعی به میان می آید با دو ترتیبات فرعی مواجه هستیم. ایران هر دو کد ۳.۱ اصلی و اصلاحی را متعلق به سند ترتیبات فرعی پادمان می داند اما یکی از این ترتیبات فرعی را جاری در رابطۀ بین خود و آژانس (برای مثال اینجا، بند ۷۳) و دیگری را سند کلی و نمونه به شمار می آورد. برای مثال وقتی دریک نامه همزمان به کد ۳.۱ اصلی و اصلاحی اشاره می کند (برای مثال این نامه) اولی را جزئی از ترتیبات فرعی خود میداند اما در مواجهه با دومی، تنها به گفتن اینکه بخشی از ترتیبات فرعی است اکتفا می کند بدون آنکه مشخص شود کدام ترتیبات فرعی؟ ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان ایران و آژانس و یا ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان جامع که ایران به دلیل اعتقاد به ماهیت توصیه ای آن، چند صباحی داوطلبانه مطابق آن عمل کرد. 

جمع بندی

به عقیدۀ نگارنده وقتی ایران کد ۳.۱ اصلاحی را فاقد قابلیتی برای ورود به ترتیبات فرعی کشورها می داند و آنرا صرفاً یک توصیه با ماهیت اجرای داوطلبانه تلقی می کند، دلیلی ندارد که در نامه های خود از دو کد ۳.۱ اصلی و اصلاحی نام ببرد و هر دوی آنها را نیز متعلق به یک نوع ترتیبات فرعی بداند چرا که ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان ایران و آژانس، یک سند الزام آور و موضوع مادۀ ۳۹ پادمان ایران و آژانس است، درحالیکه ترتیبات فرعی معاهدۀ جامع پادمان یک سند غیر الزام آور که تنها ارزش توصیه‌ ای دارد. در صورتی که منظور ایران از هر دو ترتیبات فرعی که در نامه استفاده کرده است، ترتیبات فرعی خود باشد در واقع با نوعی نقض غرض و تضاد مواجه هستیم؛ زیرا ایران اجرای کد ۳.۱ اصلی را بخشی از تعهدات پادمانی خود میداند (اینجا، بند ۱۲) اما اجرای کد ۳.۱ اصلاحی را یک تعهد پادمانی نمی داند. در صورتی هم که منظور ایران از ترتیبات فرعی در رابطه با کد ۳.۱ اصلاحی، ترتیبات فرعی خود باشد، آنگاه طبق مادۀ ۳۹ پادمان تعلیق کد غیر موجه است. بنابراین آنگونه که از تغییر موضع ایران در نامه‌ های ارسالی خود به آژانس، لحن و ادبیات به کار رفته در این نامه ها می توان فهمید، ایران کد ۳.۱ اصلاحی را بخشی از ترتیبات فرعی معاهدۀ جامع پادمان به شمار می آورد و نه جزئی از ترتیبات فرعی معاهدۀ پادمان خود و ایران.