مدیریت آب و هوا، اصلاحات یا نابودی؛ آینده UNFCCC-معصومه زمانیان و دکتر بهاره حیدری

 معصومه زمانیان – دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق بین الملل و دکتر بهاره حیدری - دکترای حقوق بشر از دانشگاه اکس مارسی فرانسه و عضو هیات علمی دانشگاه
۱۴۰۱/۰۷/۱۲​

در یک بازه زمانی هشت ماهه که شامل کنفرانس ماه نوامبر سال 2021 سازمان ملل متحد در مذاکرات آب و هوا در گلاسکو بود، هیئت بین دولتی تغییرات آب و هوایی (IPCC) (Intergovernmental Panel on Climate Change ) سه گزارش را منتشر کرد که سیاست، تأثیرات و کاهش آلایندگی در تغییرات آب و هوا را تجزیه و تحلیل می کرد. این گزارش ها ششمین ارزیابی IPCC را تشکیل می دهند (پنجمین آن، هشت سال پیش منتشر شد). آنچه از پیش بینی این گزارش مبرهن است اینکه طولی نمی کشد که در آینده ای نه چندان دور، شکاف بین مسیر مرگبار کنونی تأثیرات تغییرات آب و هوایی و تاثیراتِ تعهدات ضعیف کشورهای پرمصرف در گلاسکو برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای را احساس کنیم.

سومین گزارش IPCC، اشاره می کند که «همیشه به دلیل تعامل محوری بین قدرت، سیاست و اقتصاد، تعهدات گسترده به اقدام فوری تبدیل نمی شوند.» در واقع، مانند بسیاری از COPهای قبل از آن، COP26 گلاسکو انتقادهای زیادی را به دلیل روند بسیار کند برای جلوگیری از بلایای آب و هوایی قریب الوقوع به دنبال داشت. در ماه فوریه، پس از انتشار دومین گزارش IPCC، آنتونیو گوترش، دبیر کل سازمان ملل متحد (سازمان ملل) این سند را «اطلسی از رنج های انسانی و کیفرخواستی نفرین کننده از رهبریِ شکست خورده آب و هوا» خواند.

همانطور که گزارش دوم IPCC، نشان می دهد تأثیرات آب و هوایی در سراسر جهان به یک اندازه احساس نمی شود. در حالی که حدود 3.3 تا 3.6 میلیارد نفر در شرایط بسیار آسیب پذیر آب و هوایی زندگی می کنند، این آسیب‌پذیری «به طور قابل توجهی در مناطق مختلف متفاوت است»، مناطقی مانند آفریقای غربی، مرکزی و شرقی، آسیای جنوبی، آمریکای مرکزی و جنوبی، کشورهای در حال توسعه، جزایر کوچک و به ویژه قطب شمال در معرض خطر هستند.

آسیب پذیری نیز با فقر، حکمرانی ضعیف، دسترسی محدود به خدمات و منابع اساسی، درگیری های خشونت آمیز، و سطوح بالای معیشت حساس به آب و هوا تشدید می گردد. این نابرابری و به حاشیه رانده شدن بر اساس جنسیت، قومیت، و وضعیت اجتماعی-اقتصادی، و نیز توسعه ناپایدار و سایر الگوهای نابرابری مانند استثمار، به ویژه برای مردم بومی و جوامع محلی، می تواند بیشتر موجب تشدید گردد.

توافقنامه پاریس - که در بیست و یکمین کنفرانس اعضا (COP) (21^st Conference of the Parties) کنوانسیون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغییر آب و هوا (UNFCCC) در سال 2015 به تصویب رسید، سه رکن کلیدی اقدامات آب و هوایی را ایجاد کرد: کاهش (mitigation)، سازگاری (adaptation) و تامین مالی (financing). مورد چهارم، ضرر و زیان (loss and damage) (در ماده ۸ موافقتنامه پاریس و بند ۵۲ تصمیمات پاریس مورد توجه قرار گرفته است و فقط در اجلاس گلاسگو به تشریح و اجرایی نمودن آن پرداخته شده است؛ بنابراین یکی از ارکان کلیدی پاریس می باشد)، در توافقنامه COP26 در سال 2021 گنجانده شد. هر کدام از این موارد چهارگانه به عنوان مقیاسی متفاوت باید برای رسیدگی به تأثیرات به سرعت در حال افزایش و متمایز تغییرات آب و هوا،  مدنظر قرار گیرد.

با این حال، در هنگام بروز نیاز بیشتر به تعهدات قوی تر به منظور محدود کردن گرمایش به 1.5 درجه، صداها و منافع آسیب پذیرترین افراد و کشورها در گفتگوهای جهانی آب و هوا اولویت داده نمی شود. رویکرد عدالت اقلیمی (climate justice) برای توافق های آتی مستلزم حمایت از حقوق آسیب‌پذیرترین قشرها و تقسیم بار و تأثیرات تغییرات آب و هوایی به طور عادلانه و منصفانه است.

موانع برای اقدامات اقلیمی در UNFCCC

UNFCCC تنها مجمع جهانی است که در مورد آب و هوا مذاکره می کند. این مجمع در واقع، 197 کشور - بزرگ و کوچک - را متحد می کند که هر کدام صدایی دارند. با این حال، ویژگی این مجمع بدین گونه است که در آن هیچ یک رای رسمی ندارند و همه تصمیمات با اجماع (consensus) اتخاذ می شود. برخلاف قوانین داخلی مجمع عمومی سازمان ملل، رای گیری در قانون COP هرگز تصویب نشده و در نتیجه، این امر به کشورها حق وتوی مؤثری می دهد و به خاطر اجماع، بحث را به پایین ترین سطوح مشارکت با مخرج مشترک محدود می کند. همانطور که یکی از مقامات بلندپایه سابق سازمان ملل بیان کرد، «UNFCCC به دلیل عدم اجازه استفاده از یکی از مهمترین ابزارهای خود، یعنی رای یک به یک، برای اتخاذ نتایج مترقی تر، ضعیف شده است.» در حالی که کنسانسوس باید هدف و نه اینکه روش باشد و رأی گیری تنها به عنوان آخرین راه حل مورد استفاده قرار گیرد، و لذا یکی از بزرگترین کاستی های UNFCCC، این واقعیت است که هیچ وسیله ای برای دور زدن حق وتوی واقعی در این مجمع وجود ندارد.

پایان دادن به زغال سنگ نمونه ای از یک اقدام عملی است که به طور موثری موجب کاهش وضعیت اضطراری آب و هوایی می گردد. در ساعات پایانی مذاکرات COP26، ریاست مجمع به رهبری الوک شارما (Alok Sharma) از بریتانیا، در متن پیش نویس تصمیم COP پیشنهادی (Draft COP decision proposed by the President) ، عبارتی بدین مضمون نوشته بود که: «تسریع در حذف تدریجی زغال سنگ و تمام سوخت های فسیلی و یارانه های حمایتی این سوخت ها». در واقع، این یک متن با یک هدف بلندپروازانه بود که می توانست به توقف سرمایه گذاری های جدید در زغال سنگ کمک کند. با این حال، به دلیل فشار تعداد معدودی از کشورها (کمتر از پنج کشور)، متن اصلاح شد تا در عوض از مذاکره کنندگان بخواهد «تسریع در استقرار […] فناوری هایی […] از جمله تسریع تلاش ها برای کاهش تدریجی انرژی زغال سنگ که از یارانه های ناکارآمد سوخت های فسیلی بهره می جوید.» اگر رأی‌گیری به عنوان ابزاری در اختیار ریاست کنفرانس قرار می گرفت، این بند می توانست توسط اکثریت جهان به تصویب برسد و سیگنال بسیار قوی تری به کشورها، سرمایه‌گذاران و جامعه مدنی مبنی بر جدیت UNFCCC در توقف تغییرات آب و هوایی ارسال کند. با این حال، بسیاری از دیپلمات ها بر این باورند که اتخاذ یک سیستم رای گیری در UNFCCC «غیرممکن» است و تلاش ها در گذشته برای پیشبرد این امر کارساز نبوده است.

از دیگر مشکلات UNFCCC طراحی محدود کننده آن است که دیپلمات ها را از جامعه مدنی جدا نموده است. یک مقام بلندپایه که به طور ناشناس صحبت می کرد، گفت: تقریبا هیچ طرفی در گفتگوهای موجود بین کشورها و جامعه مدنی شرکت نمی کند و تقسیم بین منطقه سبز و آبی وحشتناک است. شکاف بین جامعه مدنی و دیپلمات ها در طول سال ها افزایش یافته است. قبل از پاریس، زمانی که هنوز مذاکرات آب و هوای COP یک رویداد بسیار کوچکتر بود، فرصت هایی برای تعاملات غیررسمی بیشتر بین کشورها و نمایندگان کلیدی جامعه مدنی وجود داشت اما این فرصت ها امروزه در دست نیستند.

از طرفی، اگرچه بسیاری از جوانان خواستار عدالت اقلیمی شدند، اما وجود تاخیر در مذاکرات بر حول محور چهارم (ضرر و زیان) موجب از دست دادن همراهی قشر وسیعی از نسل جوان بر پیشگیری و جلوگیری از آسیب های جبران ناپذیر و اثرات فاجعه بار غیرمنتظره ایی مانند از بین رفتن احتمالی کل یک زیست بوم، صخره های مرجانی و ... خواهد شد که به زودی به سیاره زمین وارد می شود.

UNFCCC کنونی همچنین از فقدان رهبری رنج می برد زمانی که در آن سران کشورها، رؤسای مؤسسات مالی بین المللی و دیگر رهبران جهانی خود را برای نوع متفاوتی از تجارت مهیا نساخته اند به گونه ایی که به طور کامل به راه حل های ضروری متعهد شوند. از ایالات متحده تا هند، تسریع پیشرفت مستلزم تعهدات جسورانه تر و نشانه های واقعی تری از حمایت از کشورهای در حال توسعه است، به ویژه در مورد دو مبحث سازگاری و ضرر و زیان.

ضرورت تقویت UNFCCC و پیشنهاداتی در این مورد

UNFCCC تنها فضایی برای مذاکرات آب و هوایی است که در آن هر کشور صدایی دارد و این باید محافظت و تقویت شود و لذا به منظور حفظ ارتباط آن و افزایش اثربخشی آن، توصیه های زیر باید در نظر گرفته شود:

فرآیندهایی برای تقویت UNFCCC همچون بازنگری در روش های کاری آن مورد نیاز است. این امر مستلزم رهبری و اراده سیاسی رهبران سطح بالا است. دو مقام برای انجام این کار موقعیت خوبی دارند: دبیر کل سازمان ملل متحد و دبیر اجرایی UNFCCC. دبیرکل سازمان ملل متحد به صراحت موضع خود را در مورد آب و هوا در اجلاس اقلیمی در سال 2021 بیان نموده است (کشورهایی که سیاست های معکوس در مورد آب و هوا داشتند، به این اجلاس دعوت نشدند. در انتشار گازهای گلخانه ای چین بزرگترین کشور جهان است. بحران جهانی انرژی در سال ۲۰۲۱ فشارها را بر چین پیش از اجلاس آب و هوا COP26 تشدید کرده‌است. سران یا نخست‌وزیران کشورهای ژاپن، آفریقای جنوبی، روسیه، ایران، مکزیک، برزیل، ترکیه و واتیکان در ملاقات‌ها تا کنون شرکت نداشته‌اند). انتخاب یک دبیر اجرایی جسور جدید - سمتی که در حال حاضر توسط پاتریشیا اسپینوزا (Patricia Espinosa)، که به پایان دوره 3 ساله دوم خود نزدیک می شود – می تواند در تبدیل UNFCCC به پلتفرمی که بیشتر کنش گرا باشد کمک کند و همچنین روی رسیدگی جمعی به وضعیت اضطراری آب و هوا متمرکز شد.

در نهایت، جامعه مدنی باید در تمام جنبه های کار UNFCCC مشارکت بیشتری داشته باشد، از جمله اینکه بتواند ورودی های اساسی را در روند مذاکرات COP بکار گیرد. ریاست‌های آتی COP، مصر (COP27) و امارات متحده عربی (COP28)، می‌توانند سوابق جدیدی در مورد نحوه تعامل با رهبران جامعه مدنی، به‌ویژه جوانان ایجاد کنند.

گزارش های IPCC خالی از امید نبود، چرا که اذعان داشت که با افزایش کلی رویکرد و حمایت از سیاست های آب و هوایی و انتقال کمتر کربن در اجتماع، تأثیرات آن  نیز برجسته تر گشته است.