گامی به سمت پایان دادن به بی کیفری: مقابله با شهرک سازی اسراییل در سرزمین های اشغالی-دکتر هاجرسیاه رستمی

 

از زمان تأسیس در سال ۱۹۴۸، اسراییل سیاست اسکان یهودیان در سرزمینهای اشغالی را در پیش گرفت. اما بعد از جنگ ۱۹۶۷ میلادی که با اشغال مناطق وسیعی از فلسطین به پایان رسید، روند شهرک سازی‌ها در کرانه باختری و شرق قدس سیستماتیک شد و سرعت گرفت. این موضوع تا آنجا پیش رفت که امروز یکی از  چالشهای اصلی صلح میان فلسطینی‌ها واسرائیل، مسئله شهرک‌های یهودی‌نشین است. 

اصل ممنوعیت انتقال اتباع دولت اشغالگر به سرزمین اشغالی از مدتها پیش مدنظر جامعه بین المللی بوده و اسناد و قطعنامه های متعددی در این خصوص به تصویب جامعه بین المللی رسیده است؛ نیز توجه به جنبه های کیفری شهرک سازی اسراییل در سرزمینهای اشغالی، مساله جدیدی نیست. این موضوع از زمان تدوین پیش نویس پروتکل اول الحاقی به کنوانسیونهای ژنو و پس از آن در تدوین اساسنامه رم دیوان کیفری بین المللی  مورد نظر جامعه بین المللی بوده است.

 با این حال و علیرغم تذکرات و تقاضاهای مکرر جامعه بین المللی، اسراییل همچنان سیاست توسعه شهرکها و انتقال  اتباع خود به این شهرکها را دنبال می کند. نبود هرگونه ضمانت اجرای کیفری موثر و اکتفای جامعه بین المللی به محکومیت لفظی در برابر اقدامات اسراییل، به اسراییل چندین دهه فرصت داده تا سیاست گسترش شهرکها را در سرزمین های اشغالی فلسطین دنبال کند. لذا،  فلسطین از سال ۲۰۰۹ تلاش کرد توجه جامعه بین المللی را به موضوع قابلیت استماع و تسری صلاحیت دیوان کیفری بین المللی به جنایات ارتکابی در سرزمین اشغالی (به طورکلی و نه فقط موضوع شهرک سازی) را جلب کند. در نتیجه تلاشهای صورت گرفته، اخیراً درسوم مارس ۲۰۲۱، دادستان دیوان آغاز تحقیقات درباره وضعیت در فلسطین را اعلام کرد. متعاقبا ًدر تاریخ ۸ ژوییه ۲۰۲۱ ، مایکل لینک، گزارشگر ویژه ملل متحد در وضعیت حقوق بشر در سرزمینهای اشغالی فلسطین از ۱۹۶۷، با ارایه گزارشی، از جامعه بین المللی خواست تا ایجاد شهرکهای اسراییلی را به عنوان یک جنایت جنگی تحت اساسنامه رم تلقی کند.

به بهانه صدور گزارش اخیر گزارشگر ویژه، این نوشتار به بررسی موضوع شهرک سازی اسراییل در سرزمینهای اشغالی فلسطین از منظر حقوق بین الملل می پردازد.

 

۱- نگاهی به گزارش گزارشگر ویژه ملل متحد در وضعیت حقوق بشر در سرزمینهای اشغالی فلسطین از ۱۹۶۷ (۸ ژوییه ۲۰۲۱)

مایکل لینک، گزارشگر ویژه ملل متحد در وضعیت حقوق بشر در سرزمینهای اشغالی فلسطین از ۱۹۶۷، اخیراً در گزارشی اشاره کرد ایجاد شهرکهای اسراییلی، به موجب اساسنامه دیوان کیفری بین المللی، یک جنایت جنگی است. او در گزارش خود گفت که شهرکهای اسراییلی ممنوعیت مطلق انتقال جمعیت غیرنظامی دولت اشغالگر به سرزمینهای اشغالی را نقض می کنند. این شهرکها دو هدف را برای اسراییل محقق می کنند: اول، تضمین اینکه سرزمین اشغالی برای همیشه در کنترل اسراییل باقی خواهد ماند؛ و دوم، تضمین اینکه هرگز یک دولت خالص فلسطینی به وجود نخواهد آمد. اینها دقیقا عللی هستند که نشان می دهند چرا جامعه بین المللی در زمان تصویب کنوانسیونهای چهارگانه ژنو ۱۹۴۹ و اساسنامه رم ۱۹۹۸ ، با ممنوعیت شهرک سازی موافقت کرد.

گزارشگر ابراز می دارد که شهرک های اسراییلی موتور محرک اشغالگری ۵۴ ساله اسراییل هستند که طولانی ترین اشغال در دنیای مدرن است. اینک نزدیک به ۳۰۰ شهرک و بیش از ۶۸۰۰۰۰ شهرک نشین اسراییلی در قدس شرقی و کرانه باختری وجود دارند. لینک تاکید کرد که غیرقانونی بودن شهرک های اسراییلی یکی از مسلم ترین و قطعی ترین مسایل در دیپلماسی و حقوق بین الملل  است. غیرقانونی بودن شهرک ها توسط شورای امنیت، مجمع عمومی، شورای حقوق بشر، دیوان بین اللملی دادگستری، کمیته بین المللی صلیب سرخ، طرفهای معظم متعاهد کنوانسیون چهارم ژنو و بسیاری از سازمانهای بین المللی و منطقه ای حقوق بشر مورد تایید قرار گرفته است. این پارادوکسی غمبار است که در حالی که شهرکهای اسراییلی به وضوح در حقوق بین الملل ممنوع هستند، جامعه بین المللی تمایلی به اعمال مقررات خود ندارد. در دسامبر ۲۰۱۶، شورای امنیت در قطعنامه شماره ۲۳۳۴ تقاضای دیرپای خود را مبنی بر اینکه اسراییل باید فوراً و کاملاً همه فعالیتهای شهرکی خود را متوقف کند، تکرار کرد. با این حال از ابتدای سال ۲۰۱۷ ، هماهنگ کننده ویژه ملل متحد برای فرایند صلح خاورمیانه به شورای امنیت گزارش داد که اسراییل هیچ اقدامی برای عمل به  تعهدات خود طبق قطعنامه ۲۳۳۴  انجام نداده است.

گزارشگر ویژه  در گزارش خود از جامعه بین المللی خواسته دستورکاری اتخاذ کند که:

۱-چون دفتر دادستانی دیوان کیفری بین المللی در حال تحقیق درباره این موضوع است که آیا شهرکهای اسراییلی اساسنامه رم را نقض کرده اند یا نه، از کار این دفتر حمایت کامل نماید؛ ۲-از اسراییل بخواهد شهرکها را کاملا از بین ببرد؛ ۳-یک فهرست کامل از اقدامات مسئولیت پذیری تهیه کند تا اسراییل را به رعایت حقوق بین الملل در صورت ادامه تخلف از جامعه بین المللی وادار کند؛ ۴-مسئولیت کامل مقامات سیاسی، نظامی، و اداری اسراییلی را که مسئول تخلفات فاحش از حقوق بین الملل در سرزمینهای اشغالی فلسطین هستند تضمین کنند؛ و ۵-از همه دول عضو متحد بخواهد تا به دستور شورای امنیت در قطعنامه ۴۶۵ مصوب ۱۹۸۰ عمل کرده و هیچ کمکی در ارتباط با شهرکها به اسراییل نکنند.

لینک گفته است که زمان انتقاد از شهرکهای اسراییلی گذشته است. او به سخن دبیرکل پیشین ملل متحد، بان کی مون، هم اشاره کرده که اخیراً گفته بود «این فقدان هرگونه مسئولیت حقوقی بین المللی است که اسراییل را قادر ساخته قطعنامه های متوالی شورای امنیت ملل متحد را نادیده بگیرد. یک رویکرد تازه مبتنی بر حقوق بین الملل تنها راه پایان دادن به این اشغال دایمی است». 

 

۲- مبانی حقوقی ممنوعیت انتقال اتباع اشغالگر به سرزمین اشغالی

یکی از تعهدات قدرت اشغالگر در سرزمین اشغالی، تعهد به حفظ ترکیب جمعیتی سرزمین اشغالی است. بدین منظور دو ممنوعیت برای قدرت اشغالگر پیش بینی شده است: نخست، ممنوعیت اخراج یا انتقال اجباری سکنه سرزمینهای اشغالی به خارج از این سرزمین؛ و دوم، ممنوعیت قدرت اشغالگر از انتقال جمعیت خود به سرزمین اشغالی.

 موضوع ممنوعیت انتقال اتباع دولت اشغالگر به سرزمین اشغالی نخستین بار در ماده ۴۹ کنوانسیون چهارم ژنو پیش بینی شد که مقرر می دارد: «دولت اشغالگر نمی  تواند به نقل مکان یا انتقال قسمتی از جمعیت غیرنظامی خود به اراضی که اشغال کرده است مبادرت نماید.» قسمت الف  بند ۴ ماده ۸۵  پروتکل اول الحاقی مصوب ۱۹۷۷ هم درتایید این مقرره می گوید «انتقال بخشهایی از جمعیت غیرنظامی قدرت اشغالگر به سرزمینی که اشغال می کند،  نقض فاحش پروتکل است». شق ۸ قسمت ب بند ۲ ماده ۸ اساسنامه دیوان کیفری بین المللی «اخراج یا انتقال غیرقانونی به خصوص انتقال مستقیم یا غیرمستقیم بخشهایی از جمعیت غیرنظامی قدرت اشغالگر به سرزمینی که اشغال می کند» را جنایت جنگی اعلام کرده است. سازمانها و کنفرانسهای بین المللی هم رویه ای در تایید مفاد این اسناد اتخاذ کرده اند. مجمع عمومی و شورای امنیت سازمان ملل متحد بارها در قطعنامه های متعدد اقدام اسراییل در ایجاد و توسعه شهرکهای یهودی نشین را محکوم کرده اند. (برای بررسی بیشتر، نک. به این مقاله)

 

۳- قابلیت اعمال کنوانسیون چهارم ژنو بر سرزمینهای اشغالی فلسطین

 اسراییل همواره بر قابلیت اجرای کنوانسیون چهارم ژنو در سرزمین اشغالی فلسطین اعتراض کرده و مدعی است این کنوانسیون در سرزمینهایی که اسراییل از سال ۱۹۶۷ تا کنون در اشغال خود دارد به صورت رسمی(de jure) قابل اجرا نیست. این سرزمینها شامل نوار غزه و کرانه باختری رود اردن و قدس شرقی هستند. استدلال اسراییل این است که به استناد ماده ۲ مشترک چهار کنوانسیون ژنو ۱۹۴۹ ،کنوانسیونهای ژنو فقط وقتی در سرزمینهای اشغالی قابل اجرا هستند که این سرزمینها قبل از اشغال متعلق به یکی از دولتهای عضو کنوانسیونهای ژنو بوده باشند. در نتیجه، زمانی که سرزمین اشغالی متعلق به هیچ یک از دولتهای عضو این کنوانسیونها نبوده باشد، قابل اجرا نیستند. اسراییل معتقد است از آنجا که سرزمینهایی که در سال ۱۹۶۷ به اشغال اسراییل در آمده اند متعلق به هیچ یک از دولتهای متعاهد این کنوانسیونها نبوده اند، پس کنوانسیونهای ژنو در مورد آنها قابل اعمال نیست. طبق استدلال اسراییل سرزمینهای اشغالی تا قبل از جنگ ۱۹۴۸ زیرنظر جامعه ملل و تحت قیمومت بریتانیا بود و پس از جنگ ۱۹۴۸ ، مصر و اردن این سرزمینها را تحت اشغال داشتند. در نتیجه، مصر و اردن در فاصله سالهای ۶۷-۱۹۴۸ هیچ حاکمیتی بر این سرزمینها نداشته اند و اسراییل با اشغال آنها ، حاکمیت هیچ دولتی را نقض نکرده است. دیوان بین المللی دادگستری در نظر مشورتی خود در قضیه دیوار حایل، ضمن رد استدلال اسراییل، با دقت و صراحت قابلیت اعمال کنوانسیونهای ژنو در سرزمینهای اشغالی را تایید کر . (برای بررسی بیشتر نک. به این کتاب)

 

۴- بررسی «وضعیت فلسطین» در دیوان کیفری بین المللی  

با گذشت بیش از ۵۴ سال از اشغال نوار غزه، کرانه باختری رود اردن و قدس شرقی و علیرغم اعلام مکرر محکومیت شهرک سازی توسط نهادهای مختلف، اسراییل در سایه بی کیفری، همچنان با استدلال فوق الذکر، کنوانسیون چهارم ژنو را در سرزمینهای اشغالی لازم الرعایه ندانسته و  الزامات و تعهدات خود را به عنوان قدرت اشغالگر نقض کرده و به جنایت  شهرک سازی در سرزمین اشغالی ادامه می دهد. چنانکه گفتیم، فلسطین علیرغم مخالفتهای اسراییل، در سالهای اخیر سعی کرده است زمینه های پاسخگویی و مسئولیت کیفری مقامات و ماموران اسراییلی در قبال جنایات ارتکابی در سرزمین اشغالی فلسطین را  فراهم کند. در همین راستا، در ۱ ژانویه ۲۰۱۵، دولت فلسطین اعلامیه ای تحت ماده ۳(۱۲) اساسنامه رم صادر و صلاحیت دیوان کیفری بین المللی را برای رسیدگی به «جنایاتی که ادعا می شود در سرزمینهای اشغالی فلسطین از جمله قدس شرقی از تاریخ ۱۳ ژوئن ۲۰۱۴ به بعد انجام شده»، پذیرفت. در تاریخ ۲ ژانویه ۲۰۱۵، فلسطین با تودیع سند الحاق خود به دبیرکل ملل متحد، به اساسنامه رم ملحق شد. اساسنامه رم از ۱ آوریل ۲۰۱۵ برای فلسطین لازم الاجرا شد. پیرو دریافت اعلامیه موضوع ماده ۳(۱۲) اساسنامه رم، دادستان دیوان طبق ماده (ج)(۱)۲۵ مقررات دفتر دادستان، شروع به بررسی مقدماتی موضوع نمود و در ۱۶ ژانویه ۲۰۱۵، دادستان اعلام کرد که شروع به بررسی مقدماتی وضعیت در فلسطین می کند تا ببیند آیا معیارهای اعمال اساسنامه رم فراهم شده اند یا خیر. طبق ماده (۱) ۵۳ اساسنامه رم، دادستان برای اخذ چنین تصمیمی، موضوعات صلاحیت، قابلیت استماع و به نفع عدالت بودن را بررسی خواهد کرد. در ۲۰ سپتامبر ۲۰۱۹ ، دادستان اعلام کرد که به دنبال ارزیابی صحیح و مستقل اطلاعات موثقی که در اختیار داشته، مرحله بررسی مقدماتی موضوع به پایان رسیده و نتیجه این شده است که همه معیارهای اساسنامه رم برای آغاز تحقیقات فراهم شده اند. با این حال، با توجه به ابعاد حقوقی و عملی پیچیده که این موضوع دارد، دادستان در تاریخ ۲۲ ژانویه ۲۰۲۰، از شعبه یک پیش-رسیدگی دیوان خواست درباره قلمرو سرزمینی صلاحیت دیوان برای رسیدگی به این وضعیت تصمیم بگیرد.

شعبه یک پیش رسیدگی در ۵ فوریه ۲۰۲۱ اعلام کرد که دیوان می تواند صلاحیت کیفری خود را در مورد «وضعیت فلسطین» اعمال کند و با اکثریت آرا تصمیم گرفت که محدوده سرزمینی این صلاحیت به غزه و کرانه باختری از جمله قدس شرقی تسری می یابد. متعاقباً در ۳ مارس ۲۰۲۱، دادستان دیوان آغاز تحقیقات درباره وضعیت در فلسطین را اعلام کرد. 

 

جمع بندی

از زمان پذیرش صلاحیت دیوان کیفری بین المللی توسط فلسطین و ارجاع موضوع وضعیت در سرزمین اشغالی به دیوان در ژانویه ۲۰۱۵، تا زمان اعلام صلاحیت دیوان در خصوص این وضعیت بیش از شش سال گذشت. گذشت شش سال در مرحله شکلی اعلام صلاحیت مدت قابل توجهی است و این مقدمه خود حکایت از پیچیدگی و زمان بر بودن رسیدگی به موضوعات ماهوی دارد. اما در موضوعی که به اندازه موضوع سرزمین اشغالی فلسطین از حیث حقوقی و سیاسی پیچیده و دشوار باشد، چنین امری بعید به نظر نمی رسید.

نکته حایز اهمیت این است که موضوع به نحوی که فلسطین به دیوان ارجاع داده است، بررسی کلی وضعیت در سرزمین اشغالی فلسطین است. بدین ترتیب مساله شهرک سازی، یکی از موضوعات مورد بررسی دیوان خواهد بود و سایر موضوعات نیز مورد بررسی قرار خواهند گرفت. اما اهمیت موضوع شهرک سازی، موجب توجه خاص به این موضوع شده است. امید می رود با اتخاذ اقدام کیفری مناسب و احراز مسئولیت کیفری آمران و مباشران این اقدام، گامی جدی در جهت توقف فرایند شهرک سازی برداشته شود. البته در صورت موفقیت جامعه بین المللی در توقف فرایند شهرک سازی، حذف آثار شهرکهای پیشتر ساخته شده هم موضوع غامضی است که باید متعاقباً مورد بررسی قرار گیرد.