حقوق بین الملل اقتصادی در عصر هژمونی نئولیبرال (بخش دوم)-دکتر امیر دورن پرور

دکتر امیر دورن پرور – پژوهشگر حقوق بین الملل

۱۴۰۰/۰۸/۱۸

در بخش پیشین مختصراً به تبیین سازکار نئولیبرالیسم و تأثیر آن بر حقوق بین الملل اقتصادی پرداختیم. در این بخش ابتدا سازکار نئولیبرالیسم را در چارچوب نظریه «ماتریالیسم تاریخی» مارکس مورد نقد قرار داده و سپس به بررسی تأثیرات این اندیشه بر نظام مالی و سرمایه گذاری بین المللی خواهیم پرداخت.
شیوۀ تولید سرمایه داری از زمان تکوین تا کنون بنا بر تضادهای بنیادین و ذاتی خود، مداوماً درگیر بحران های دوره ای بوده است؛ از بحران «مصرف ناکافی» در سدۀ نوزدهم تا بحران مالی نئولیبرالی در سال ۲۰۰۸. اساساً توسعۀ نظام سرمایه داری و تقسیم بندی آن به دوره های گوناگون براساس شیوۀ «انباشت سرمایه» در این نظام انجام می گیرد. بدین ترتیب، از سرمایه داری رقابتی سدۀ نوزدهم تا سرمایه داری انحصاری دولتی نیمۀ دوم سدۀ بیستم، شیوه های انباشت سرمایه متفاوتی هم براساس ضرورت های بازتولید سرمایه و هم برای حل بحران های دوره ای این شیوۀ تولید، اتخاذ شده است. بنا بر نظریه «ماتریالیسم تاریخی» کارل مارکس، ماهیت شدیداً متضاد مناسبات اجتماعی مالکیت در نظام سرمایه داری به وقوع «بحران ها» به مثابه ویژگی ذاتی انباشت سرمایه منجر می شود. دیوید هاروی، همچون بسیاری دیگر از نظریه پردازان مارکسیست، معتقد است نظام سرمایه داری از دهه ی ۱۹۷۰ دچار بحران «اضافه انباشت (over-accumulation)» شد. درواقع، فروپاشی نظام برتون وودز و جدایی دلار از پشتوانه ی طلا، به بحران اضافه انباشت سرمایه ختم شد؛ بدین معنا که «مازادهای سرمایه (که ممکن است با مازادهای نیروی کار همراه باشد) بی مصرف می مانند و هیچ مفرّ سودآوری در تیررس ندارند» (دیوید هاروی، امپریالیسم جدید، ۱۳۹۷، ص. ۲۱۶). این دوران مصادف بود با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و سپس باز شدن درهای چین که سبب شد حجم عظیمی از دارایی های دسترسی ناپذیر به روی فرایند انباشت سرمایه گشوده شوند.
بدین ترتیب، اعطای اعتبارات به کشورهای درحال توسعه در چارچوب وام های توسعه ای در نهادهای مالی بین المللی (صندوق بین المللی پول و بانک جهانی) نه از سر حسن نیت که برای افزایش ارزش سرمایه کشورهای وام دهنده انجام می گرفت و نهایتاً این دولت بدهکار بود که برای بازپرداخت وام های خود تحت فشار وام دهندگان تجاری (یعنی بانک ها)، دولت های بستانکار و صندوق بین المللی پول مجبور به فروش دارایی های دولتی، فشار بیشتر به نیروی کار و کاهش هزینه های رفاهی دولتی می شد. اما پرسش اینجاست که چرا نهادهای وام  دهنده تمایل داشتند کشورهای درحال توسعه را در چارچوب نظام اعتباری بین المللی نگه دارند، به ویژه با علم به اینکه این کشورها ناتوان از بازپرداخت وام های خود بودند؟ دیوید هاروی در پاسخ به این پرسش به مفهومی به نام «انباشت از طریق سلب مالکیت» اشاره می کند. تحقق این امر به مثابه راه حلی برای بحران «اضافه انباشت»، خود مستلزم ارزش زدایی از دارایی ها و سپس ورود آنها به چرخه انباشت سرمایه است. اما این فرایند ارزش زدایی پیش تر مستلزم ایجاد نوعی بحران است. به قول هاروی «بحران ها را می شود چنان هماهنگ، مدیریت و کنترل کرد که کل نظام بهینه سازی شود. ... برنامه های ریاضتی دولتی، به مدد اهرم های کلیدی نرخ های بهره و نظام اعتباری، کاری است که نظام مالی بین المللی (به رهبری صندوق بین المللی پول و بانک جهانی) به پشتوانه  قدرت دولتی برتر (مانند ایالات متحده) با مهارت تمام انجام می دهند»(همان).
به منظور غلبه بر این بحران، صندوق بین المللی پول در دوران پسابرتون وودز، راه را برای ورود اعتباردهندگان خصوصی و بازیگران مالی فراملی در معماری بدهی بین المللی هموار نمود. بدین ترتیب حضور دو نهاد غیررسمی کلوپ پاریس و کلوپ لندن در رژیم بدهی بین المللی منجر به حضور بیشترِ بازیگران فراملی در این عرصه شد. در نتیجه این تصمیم، تا سال ۱۹۷۹، نُه بانک بزرگ آمریکایی ۱۱۳درصد از سرمایه های خود را به صورت وام تنها به ۶ کشور اعطا کردند: آرژانتین، برزیل، مکزیک، فیلیپین، کره جنوبی و تایوان. البته، وام های اعطایی به برزیل و آرژانتین به تنهایی معادل نیمی از کلِّ سرمایه ی بانک های ایالات متحده بود(اینجا، ص. ۶۱۴). در واکنش به رشد بدهی ها در کشورهای جهان سوم، آنکتاد و گروه ۷۷ پیشنهاد تأسیس «کمیسیون بدهی بین المللی» را در سال ۱۹۷۹ ارائه کردند. قرار بود این کمیسیون به عنوان یک نهاد دائمی برای «زمان بندی مجدد (rescheduling)» و «تأمین مالی مجدد (refinancing)» جایگزین کلوپ پاریس و کلوپ لندن شود. طبعاً دولت ها و بانک های وام  دهنده با این پیشنهاد مخالفت کردند تا از نظارت ها و مسئولیت های نهادی شانه خالی کنند (اینجا، ص. ۶۱۴). در سال ۱۹۸۰، گروه ۷۷ پیگیری این ایده را متوقف کرد و مذاکرات مربوط به بدهی های دولتی در همان چارچوب غیررسمی و انحصاری باقی ماند. در سال ۱۹۷۸ یعنی زمانی که پاول ولکر ریاست فدرال رزرو ایالات متحده را برعهده گرفت، برای مقابله با تورم و بازگرداندن سرمایه ها به این کشور سیاست های پولی جدیدی از جمله افزایش قابل ملاحظه¬ نرخ بهره را کلید زد. به دلیل وابستگی غیررسمی نرخ های بهره در نهادهای مالی بین المللی به نرخ بهره در آمریکا، این اقدام به بحران بدهی سال ۱۹۸۲ منجر شد که درنتیجه آن ۲۴ کشور درحال توسعه مجبور به پذیرش شروط مربوط به «زمان بندی مجدد» و «تأمین مالی مجدد» برای بدهی های حاکمیتی خود در سال های ۱۹۸۲ و ۱۹۸۴ شدند. همین اتفاق کافی بود تا بسیاری از کشورهای جهان سوم در نظام مالی جهانی مستحیل شده و بیش از همیشه به وام های خصوصی و عمومی با شروط جدید محتاج شوند. در حقیقت، با نگاهی به وضعیت مالی جهان در اواخر دهه هفتاد و اوایل دهه هشتاد میلادی، از یک سو، با جریان عظیم سرمایه مواجهیم که به سمت ایالات متحده سرازیر می شد و از سوی دیگر، با بحران بدهی و «کمبود سرمایه» در کشورهای جنوب جهان. به اعتقاد جیووانی آریگی، کمبود سرمایه «محیط مساعدی را برای یک ضدانقلاب علیه اندیشه و کاربست توسعه ایجاد کرد که هم هنگام از جانب اجماع نئولیبرالیِ واشنگتن حمایت می شد. آژانس های اجماع واشنگتن با استفاده از تنگناهای مالی بسیاری از کشورهای با درآمد کم و متوسط، اقدامات «تعدیل ساختاری» را برای آنها وضع نمودند که هرچند هیچ سودی برای بهبود موقعیت آنها در سلسله  مراتب ثروت جهانی به همراه نداشت، اما هدایت مجدد جریان های سرمایه را در جهت احیای قدرت و ثروت ایالات متحده بسیار تسهیل کرد» (اینجا، ص. ۳۴).
همانطور که پیش تر بیان شد، تحرّک آزاد سرمایه از یک سو بخشی از پروژه¬ جهانی سازی اقتصاد سیاسی سرمایه داری در سطح بین المللی و از سوی دیگر، بخشی از راه حل غلبه بر بحران «اضافه انباشت» سرمایه و نیروی کار است. رژیم سرمایه گذاری بین المللی نیز متأثر از اقتصاد سیاسی نئولیبرال، از رژیمی تحت کنترل دولت به رژیمی قراردادی تحت حکومت اراده تبدیل شد. از آنجایی که به اعتقاد برخی، رژیم سرمایه گذاری بین المللی رژیمی «ذاتاً سیاسی» است، بنابراین بر مبنای منافع سیاسی و تجاری کشورهای سرمایه فرست غربی تکامل یافته و هدف اصلی آن نیز تأمین این منافع و استمرار سنّت حمایت از سرمایه گذار خارجی بوده است (اینجا، ص. ۷۱). به عبارت دیگر، یک نکته همّاره ثابت در تاریخ تطور حقوق بین الملل سرمایه گذاری، حمایت از سرمایه گذار خارجی و دارایی های وی در کشور میزبان سرمایه گذاری بوده است. باوجود تنوع در ادبیات معاهدات دوجانبه و چندجانبه سرمایه گذاری خارجی می توان دست کم شش اصل مشترک حمایت از سرمایه گذاری را در این اسناد مشاهده کرد: رفتار ملت کامله الوداد (MFN)، رفتار ملی (NT)، رفتار منصفانه و عادلانه (FET)، تضمین پرداخت غرامت برای مصادره، شرط التزام عام (umbrella clause) و شرط انتقال آزادانه وجوه (اینجا، ص. ۹۳). 
طبق بررسی های تاریخیِ آنتونیو آنگی، حقوقدانان جهان سوم باور ، وضعیت حقوق قراردادی سرمایه گذار خارجی در دهه های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ با دگرگونی اساسی روبرو شد. در این دهه ها سرمایه¬گذاران خارجی، با این ادعا که نقض قراردادهای دولتی در چارچوب حقوق بین الملل قابل بررسی است نه حقوق داخلی، به این دگرگونی دامن زدند. این نظریه که نهایتاً در مجموعه ای از داوری های مربوط به کشورهای عربی تأیید شد بر این فرض استوار بود که قرادادهای امتیاز نفت که ذیل قراردادهای توسعه ی اقتصادی قرار می گیرند، تابع حقوق بین الملل و حقوق فراملی هستند. درواقع، داوران در این دعاوی، معتقد بودند که این قراردادها «بین المللی شده (Internationalized )» هستند چرا که مبتنی بر اهداف توسعه محور بوده اند (اینجا، صص. ۲۳۵-۲۳۴). پس از این آرا بود که نه تنها قراردادها، بلکه تفسیر خاصی از این قراردادها براساس ایده هایی نظیر حقوق فراملی، به ابزاری برای اختصاص کنترل منابع داخلی به سرمایه گذاران خارجی بدل شد. در دهه ی ۱۹۹۰ میلادی، تمرکز حقوق بین الملل سرمایه گذاری به طور کامل به سمت معاملات جداگانه (یعنی روابط منفرد میان سرمایه گذار خارجی و دولت میزبان) رفت و نتیجه آن، تقویت رژیم سرمایه گذاری خارجی در چارچوب شبکه ای از هزاران معاهده دوجانبه و چندجانبه سرمایه گذاری به منظور حمایت از سرمایه گذاری خارجی بود. تعداد معاهدات دوجانبه سرمایه¬گذاری تا دهه¬ نود میلادی در حدود ۸۰۰ معاهده باقی مانده بود، اما در اواخر این دهه جهشی ناگهانی در تعداد این معاهدات رقم خورد و به حدود ۳۰۰۰ معاهده رسید. به تناسب افزایش تعداد معاهدات، اختلافات میان طرفها نیز افزایش یافت. احکام داوری به ویژه ذیل داوری های ایکسید (ICSID) در خصوص این اختلافات معمولاً توسط تعداد انگشت شماری از داورانی صادر می شد که گرایش های نئولیبرالی داشتند و دامنه شمول استانداردهای حمایتی از سرمایه گذاران را با تفسیر موسع از مفهوم سرمایه گذاری و نیز بندهای حمایت از سرمایه گذاران توسعه بخشیدند (برای مطالعه بیشتر، رک: اینجا). داوری های سرمایه گذاری این امکان را به داوران حامی بازار آزاد داد تا قواعد معاهده ای را به گونه ای بیان و تفسیر نمایند که اصول نئولیبرال را در چارچوب رژیم سرمایه-گذاری بین المللی تثبیت نموده و گسترش دهند. علاوه براین، به باور سورناراجا (M. Sornarajah) در مراجع داوری سرمایه گذاری بیش از همه داورانی با پیشینه تجاری و بازرگانی حضور دارند و درمقام قضاوت درباب اختلافاتی قرار می گیرند که اساسی ترین موضوعات حقوق عمومی را دربرمی گیرد، این داوران با کمترین تجربه در بررسی این موضوعات بیش از آنکه به مسائل کلان حقوق عمومی توجه داشته باشند، براساس اصول تجاری درباب اختلافات تصمیم گیری می نمایند (اینجا). درواقع، داوران اصول قراردادی متصلب را به قصد ایجاد رژیم های قدرتمند حمایت از سرمایه گذاری تحت لوای القائات نئولیبرالی اِعمال می کنند. این القائات که برپایه اعتقاد به کارآمدی بیشتر بازیگران خصوصی حامیِ بازار نسبت به مداخله  دولت ها استوار است، بیش از هرچیز نیازمند آزادسازی جریان سرمایه، تضمین حقوق مالکیت خصوصی، حفاظت از دارایی های خصوصی سرمایه گذار خارجی در دولت میزبان و تأمین امنیت قضایی سرمایه گذاری های خارجی از طریق داوری های بین المللی می باشد.
بررسی تاریخی بسیاری از کشورهایی که مسیر توسعه را پیموده اند به روشنی نشان می دهد که اولاً تحمیل سیاست های توسعه سالارانه از خارج (به ویژه از سوی تأمین کنندگان رسمی و غیررسمی اعتبارات مالی) هیچگاه موفقیت آمیز نبوده است. ثانیاً، طبق بررسی جامع و تاریخی توماس پیکتی صرف تحرک آزاد سرمایه (یعنی ورود سرمایه های خارجی به داخل کشورها) که عمدتاً متکی بر بحران «اضافه انباشت» سرمایه بوده است، در بهترین حالت شاید «منجر به همگرایی تولید سرانه شود ... [اما] به هیچ وجه به معنای همگرایی درآمدهای سرانه نیست» (توماس پیکتی، سرمایه در سدۀ بیست و یکم، ۱۳۹۶، ص. ۱۰۷). البته فرض همگرایی تولید سرانه، مستلزم برابری کامل سطوح مهارت نیروی کار و سرمایه¬ی انسانی بین کشورهای سرمایه فرست و سرمایه پذیر است، که خود امکانی بسیار دور از دسترس به نظر می آید. هیچ یک از کشورهای آسیایی که در سال های اخیر مسیر توسعه را پیموده اند (خواه ژاپن دیروز، خواه کره و تایوان و خواه چین امروز) از سرمایه گذاری های گسترده  خارجی سود نبرده اند، بلکه همه این کشورها «اساساً سرمایه گذاری های مورد نیاز خود به شکل سرمایه مادی، و حتی از این فراتر به شکل سرمایه انسانی، یعنی ارتقاء عمومی سطح آموزش و تربیت نیروی انسانی را که طبق آخرین پژوهش های انجام شده، کلید رشد اقتصادی بلندمدت است، خودشان تأمین کرده¬اند» (همان، ص. ۱۰۸). شاید این سرمایه گذاری ها در مواردی منجر به افزایش توان تولیدی کشورهای سرمایه پذیر شده باشد، اما به لحاظ تاریخی عمده ی این سرمایه گذاری ها به جای افزایش سطح درآمد سرانه به افزایش سهم مالکانه  سرمایه گذاران خارجی در کشور میزبان منجر شده و سهم تولیدی بیش از آنکه به شهروندان یا در جهت رفاه آنها اختصاص یابد، به سرمایه گذاران خارجی پرداخت می شود.
در پایان باید به این نکته اشاره کرد که سیاست های اقتصادی نئولیبرال بیش از هرچیز منجر به قدرت گیری بازیگران خصوصی (به ویژه نهادهای مالی خصوصی و شرکت های فراملی) در عرصه هایی شد که پیشتر تحت اقتدار و صلاحیت های حاکمیتی دولت ها بود. بازیگران خصوصیِ بازار بنا بر ماهیتشان به دنبال «بیشینه سازی سود» و «سودآوری کوتاه  مدت» هستند و چهار دهه سلطه نئولیبرالیسم فضایی را در اختیار آنان نهاد تا علاوه بر تضعیف ظرفیت های دولتی به نام «عقلانیت و کارآمدیِ برتر بازار»، تحت حمایت های قوانین بورژوایی دولت ها بتوانند «جهانی سازی» تولید و تأسیس ساختارهای شکننده مالی خصوصی را به پیش ببرند و کنترل بسیاری از حوزه های حیاتی زندگی اجتماعی مردمان را در اختیار بگیرند.