انفعال سازمان ملل در جنگ علیه ایران و گذار تاریخی از قواعد به قراردادهای دوجانبه-حبیبه فرج زاده

حبیبه فرج‌زاده - دانشجوی دکترای حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۴/۰۴/۲۴​

زمانی نه‌چندان دور، جهان در آستانه یک ویرانی‌ ایستاده بود که بقای تمدن را تهدید می‌کرد. دو جنگ خانمان‌سوز جهانی، انسان را به درک این حقیقت تلخ رساند که نبود نظمی مشترک و قواعدی همگانی، به معنای بازگشت همیشگی آشوب و جنگ است. بدین‌ترتیب بود که در سال ۱۹۴۵، با پایان جنگ جهانی دوم، منشوری نوشته شد که مأموریت آن چیزی جز پیشگیری از تکرار فاجعه نبود و سازمان ملل متحد، نقطۀ تلاقی آرمان صلح و ابزار قدرت شد. شورای امنیت، با پنج عضو دائم و حق وتو، به قلب تپندۀ امنیت جمعی بدل شد. مجمع عمومی، آینه صدای ملت‌ها و صحنه چانه‌زنی قواعد جدید بود و بدنه‌ای از نهادهای تخصصی، کنوانسیون‌ها، معاهدات و قطعنامه‌ها، هسته حقوق بین‌الملل را غنی‌تر کرد. اعلامیه جهانی حقوق بشر، کنوانسیون‌های ژنو، معاهدات عدم اشاعه، دادگاه‌های کیفری بین‌المللی و مکانیسم‌های داوری، شبکه‌ای بی‌بدیل ساختند که نظام بین‌المللی را از هرج‌ومرج مطلق مصون نگاه می‌داشت(اینجا).

 در حقیقت، تا نیمۀ قرن بیستم، دو تجربه تلخِ جامعه ملل و جنگ جهانی دوم ثابت کرد که قواعد بدون نهادی جمعی برای تنظیم و تضمین، دوام نمی‌آورد. قدرت‌های پیروز، آگاه از این تجربه، چنان بر سازمان ملل سرمایه‌گذاری کردند که حتی در اوج رقابت‌های ایدئولوژیک جنگ سرد، چارچوب منشور ملل متحد دست‌نخورده باقی ماند. ابرقدرت‌ها، با همۀ اختلافات، به درستی درک کرده بودند که نبود قاعده و نهادی برای گفت‌وگو، بذر نابودی است.

 حقوق بین‌الملل، در این معماری، نه صرفاً مجموعه‌ای از متون انتزاعی بلکه ابزار چانه‌زنی، تثبیت و بازدارندگی بود. منشور، قواعد رفتاری دولت‌ها را کدگذاری کرد؛ دادگاه‌های بین‌المللی، اختلافات را از میدان جنگ به تالارهای داوری منتقل کردند؛ و هنجارها، از معاهدات دریایی گرفته تا موافقت‌نامه‌های خلع سلاح، محدودیت‌هایی واقعی بر کشورها تحمیل کردند. اما این نظم پرابهت، بی‌عیب نبود. نظم جهانی، همواره در دل خود بازی قدرت را حمل می‌کرد. در دوران جنگ سرد، بلوک‌های شرق و غرب، قواعد را یا به سود خود تفسیر می‌کردند یا در عمل نقض می‌کردند؛ بااین‌حال، هیچ‌کس جسارت نداشت مشروعیت کلی چارچوب سازمان ملل و جایگاه حقوق بین‌الملل را به‌کلی انکار کند. حتی در بحران‌های بزرگ، از جنگ کره تا کویت، شورای امنیت همچنان مکانیسم تصمیم‌سازی و مشروعیت‌بخشی باقی ماند(اینجا).

 با فروپاشی اتحاد شوروی، نظم چندجانبه‌گرایی حقوقی، در ظاهر پیروز شد. خوش‌بینی دهۀ ۱۹۹۰، به‌ویژه در غرب، چنان بود که گویی تاریخ پایان یافته است؛ دموکراسی لیبرال و بازار آزاد، نظم غالب خواهد شد و منشور ملل متحد بستر جهان تک‌قطبی و قانون‌محور تازه‌ای خواهد بود. اما این رؤیا دیری نپایید. با آغاز قرن بیست‌ویکم، جهان با پارادوکس تازه‌ای روبه‌رو شد؛ در حالی که نهادها و معاهدات بین‌المللی در ظاهر دست‌نخورده باقی ماندند، در عمل، وزن آن‌ها در مقابل قدرت‌های بزرگ کاهش یافت. ایالات متحده، به‌عنوان سردمدار نظم لیبرال، خود آغازگر عبور از حقوق بین‌الملل سنتی به‌سوی مفهومی مبهم شد که در ادبیات جدید بین‌الملل، «نظم بین‌المللی مبتنی بر قواعد» نام گرفت(اینجا).

 عبارت Rules-Based International Order(RBIO) در ابتدا تلاشی بود برای زنده نگه داشتن وحدت میان قدرت‌های غربی، به‌ویژه در مواجهه با ظهور چین و بازگشت روسیه به بازی ژئوپولیتیک(اینجا). باراک اوباما نخستین رئیس‌جمهوری بود که به‌طور جدی در بیانیه‌ها و دکترین‌های امنیتی‌اش بر RBIO تأکید کرد. با وجود خلأهای مفهومی، این اصطلاح خیلی زود جایگزین حقوق بین‌الملل کلاسیک در سخنان سیاستمداران غربی شد و این ابهام زاده شدکه RBIO  دقیقاً چیست؟ چه نسبتی با معاهدات الزام‌آور دارد؟ آیا همۀ اعضای جامعه جهانی بر قواعد توافق می‌کنند یا این قواعد محصول تفسیر قدرت‌های معدود است؟ منتقدان در غرب و شرق هشدار دادند که نظم قواعد‌محور، هرچه هست، معادل کامل حقوق بین‌الملل نیست. آمریکا که خود برخی معاهدات کلیدی مثل اساسنامه دیوان کیفری بین‌المللی را هرگز نپذیرفت، در عین حال مدعی بود که دیگران باید قواعد نظام قواعد‌محور را رعایت کنند(اینجا).

همین ابهام و تنش میان قواعد و حقوق بین‌الملل بذر تردید را در دل نظم چندجانبه کاشت. زمانی که در ادبیات رسمی آمریکا و اروپا، مفاهیمی چون «نظم مبتنی بر قواعد» و «حمایت از دموکراسی» جایگزین زبان صریح منشور ملل متحد شد، پرسشی تازه سر برآورد که آیا قواعد نوشته می‌شوند تا اجرا شوند یا ساخته می‌شوند تا ابزار مهار رقبا باشند؟(اینجا) پاسخ این پرسش، سرآغاز فصل تازه‌ای در تاریخ سیاست جهانی است. فصلی که در آن حقوق بین‌الملل دیگر تنها زبان مشترک دولت‌ها نیست و قواعدی تازه، متکی بر قدرت و تفسیر، جایگزین کتاب‌های قطور حقوق معاهدات می‌شود.

گذار آرام به دیپلماسی‌های دوجانبه در سایه ناکارآمدی چندجانبه‌گرایی

از دل همان ابهام مفهومی که نظم قواعد‌محور را در جایگاه نامشخصی میان حقوق بین‌الملل کلاسیک و اعمال قدرت نگاه داشت، درک تازه‌ای شکل گرفت؛ درکی که آرام و خزنده، اما واقعی و گریزناپذیر بود. در جهانی که قواعد، بیش از آن‌که همگانی باشند، تفسیرپذیرند؛ در جهانی که شورای امنیت در بزنگاه‌ها یا در کشاکش وتوی قدرت‌های بزرگ قفل می‌شود؛ و در جهانی که مشروعیت قواعد حقوقی، بیش از هر زمان، گروگان رقابت‌های ژئوپولیتیک است، نمی‌توان امنیت و منافع ملی را فقط به صندلی‌های مجمع عمومی یا اتاق‌های دربسته نیویورک سپرد(اینجا).

کشورها، از قدرت‌های بزرگ‌تر گرفته تا کشورهای کوچک در منطقه‌ ما، به این واقعیت تن دادند که شورای امنیت، در عمل، اغلب در بحرانی‌ترین لحظات، نه بازوی امنیت جمعی بلکه آینه اختلاف منافع چند قدرت دائم‌العضو است. در بحران‌های خاورمیانه، از یمن تا سوریه، بارها دیده شد که قطعنامه‌ها یا صادر نشدند یا ضمانت اجرایی نداشتند و قواعد منشور ملل متحد در سطح شعار باقی ماندند. تجاوز روسیه به اوکراین نیز آشکارا نشان داد که قواعد و معاهدات در برابر اراده صریح قدرت، چقدر شکننده‌اند.

همین شد که کشورها آرام‌آرام درک کردند که باید برای پرکردن خلأ امنیتی، دست‌کم در سطح حیاتی منافع ملی، به ابزارهایی بازگردند که پیش از منشور سازمان ملل نیز وجود داشت یعنی دیپلماسی قراردادی و پیمان‌های دوجانبه. تفاوت در این است که در عصر جدید، دیپلماسی دوجانبه نه نشانه ضعف چندجانبه‌گرایی بلکه مکمل و جایگزین ضروری آن شد.

 نمونه روشن این گذار را می‌توان در تحرکات پررنگ بازیگران منطقه‌ای مشاهده کرد. برای بسیاری از کشورهای نوظهور یا کوچک‌تر، امضای پیمان‌های امنیتی، توافق‌های انرژی، شراکت‌های فناوری و معاهدات سرمایه‌گذاری، شیوه‌ای شد برای کاستن از آسیب‌پذیری‌شان در برابر بحران‌هایی که نهادهای چندجانبه توان مهار آن را ندارند. بسیاری از دولت‌ها از خاورمیانه تا آسیا و آفریقا، وقتی از حمایت قطعی سازمان ملل نومید شدند، میز مذاکره دو یا چندجانبه را جانشین بیانیه‌های کم‌خاصیت کردند.

  تاریخ معاصر خلیج‌فارس بهترین گواه این تغییر پارادایم است. کشورهای عربی حاشیه خلیج‌فارس که روزگاری در متن جنگ‌ها و تنش‌های نیابتی بودند، با ادراک واقع‌بینانه‌ای از توازن قدرت، دیپلماسی دوجانبه را به اصلی‌ترین ستون نظم امنیتی و توسعه‌ای خود بدل کردند. همان‌گونه که در توافق‌های نفتی بلندمدت با چین و هند، قراردادهای فناوری کلان با ایالات متحده به‌ویژه در آستانه آغاز درگیری‌های اسرائیل و ایران و نیز همکاری‌های دوجانبه این کشورها با آسیای جنوب شرقی به‌وضوح قابل‌مشاهده است(اینجا). این الگو، تنها به منطقه خلیج‌فارس هم محدود نیست. پیمان‌های دوجانبه امنیتی میان قدرت‌های بزرگ، قراردادهای دفاعی مستقل و حتی تفاهم‌نامه‌های محرمانه انرژی و فناوری، نشانه‌های رو به‌گسترش یک حقیقت ساده‌اند که قواعد اگر ضعیف شوند یا ضمانت اجرا نداشته باشند، جای خود را به قرارداد می‌دهند.

بدین‌ترتیب، در شرایطی که نظم قواعد‌محور نه به‌طور کامل کنار گذاشته شده و نه به‌تمامی کارآمد مانده است، دیپلماسی دوجانبه به‌عنوان پاسخ انعطاف‌پذیر ملل به ناکارآمدی ساختار رسمی حقوق بین‌الملل در حال اوج‌گیری است. اکنون این قراردادها، شبکه‌هایی موازی‌ را می‌سازند که شاید کمتر شفاف باشند، اما در عمل قدرت اثرگذاری‌شان بر واقعیت نظم جهانی بیش از قطعنامه‌ها و معاهدات چندجانبه است و از اینجاست که دغدغه و پرسش مهم پیش روی ما مطرح می‌شود. در جهانی که پیوندها و پیمان‌های دوجانبه، ضامن منافع ملی شده‌اند، تکلیف کشورهایی که فاقد این زیرساخت دیپلماسی فعال‌اند چیست؟ چه سرنوشتی در انتظار بازیگرانی است که هنوز چشم به درِ بسته شورای امنیت دوخته‌اند؟

در میانه‌ی این تحولات تاریخی و چرخش تدریجی نظم بین‌الملل از چندجانبه‌گراییِ کلاسیک به نظم مبهم مبتنی بر قواعد  و سپس به سمت پیوندهای منعطف دوجانبه و شبکه‌ای، بحران اخیر تجاوز اسرائیل به خاک ایران هم نقطه‌ عطف دیگری شد که آشکارا ضعف و استهلاک ساختار کلاسیک سازمان ملل متحد و ناکارآمدی مکانیسم‌های جمعیِ پاسدار صلح و امنیت را در معرض دید همگان قرار داد. چندان دور نیست روزگاری که منشور ملل متحد و فلسفه‌ی بنیان‌گذاری شورای امنیت به‌عنوان بازوی اجرایی جامعه‌ بین‌الملل، وعده‌ آن را می‌داد که هیچ قدرتی نتواند اراده‌ یکجانبه خویش را بر تمامیت سرزمینی کشورها تحمیل کند. اما واقعیت‌های امروز روایت دیگری دارد.

 در تجاوز آشکار اسرائیل به خاک ایران، جهانیان شاهد تفسیر موسع و خطرناک دکترین دفاع پیش‌دستانه بودند؛ دکترینی که هرچند در ادبیات استراتژیک ایالات متحده و متحدانش سابقه دارد، اما در محافل حقوق بین‌الملل، مشروعیت رسمی نیافته و همواره در برابر نص صریح مواد ۲ و 51 منشور ملل متحد که توسل به زور را مگر در دفاع مشروع در پاسخ به حمله‌ مسلحانه منع می‌کند، ابتر می‌ماند(اینجا). اسرائیل جسورانه نه‌تنها مناطق نظامی که حتی زیرساخت‌های غیرنظامی و حساس هسته‌ای را هدف قرار داد؛ اقدامی که نقض آشکار اصل تفکیک در حقوق بشردوستانه و قواعد حاکم بر مخاصمات مسلحانه محسوب می‌شود.

در این بزنگاه، ایران با تمام ظرفیت‌های دیپلماتیکِ باقی‌مانده خود کوشید به شورای امنیت متوسل شود؛ همان شورایی که در نظریه باید حافظ صلح و امنیت جمعی باشد. اما خروجی این جلسه اضطراری چه بود؟ هیچ؛ نه قطعنامه‌ای، نه حتی بیانیه‌ای. اعضای غیردائم مسلمان یعنی پاکستان، مصر و الجزایر که دست‌کم در شعار خود را هم‌درد جهان اسلام می‌دانند، حتی زحمت ارائه‌ یک پیش‌نویس نمادین برای محکومیت حمله یا درخواست آتش‌بس را هم به خود ندادند. روسیه و چین که تهران امید داشت در چارچوب پیمان‌های استراتژیک شرق‌محور حامی‌اش باشند، با ملاحظات سیاسیِ محتاطانه و اقتصادمحور، سکوتی معنادار پیشه کردند. این سکوت، همان چراغ سبزی بود که اسرائیل از شورای امنیت و معادلات چندجانبه دریافت کرد(اینجا). البته، متعاقب حمله ایالات متحده به تاسیسات هسته ای ایران، پاکستان، روسیه و چین، پیشنهاد قطعنامه ای را ارائه دادند که با تحقق آتش بس رها شد. (اینجا)

این حقیقت تلخ، بار دیگر نشان داد که در جهانی که قواعد مبهمِ «نظم بین‌المللی مبتنی بر قاعده» جای نظم حقوقی صریح را گرفته و روابط قدرتی به مراتب پیشی گرفته از اخلاقیات و معاهدات، چتر حمایتی واقعی برای کشورهای منزوی وجود ندارد. سازمان ملل که روزگاری بزرگ‌ترین کارگاه تولید قواعد و نُرم‌های بین‌المللی بود، امروز در مواجهه با معادلات اراده‌محور قدرت‌های بزرگ، بیشتر به محفلی برای توجیه و تفسیر دست‌و‌پا بسته بدل شده است؛ نهادی که با مکانیسم وتو، عملاً گروگان اعضای دائم شده و در برابر اراده‌ی ژئوپلیتیک آنان توان چانه‌زنی مستقل ندارد.

تراژدی آنجاست که در همین خلأ، کشوری چون ایران میراث تنهایی استراتژیک را از دل تاریخ منطقه‌ای خود به دوش می‌کشد و به‌واسطه‌ی ناکارآمدی کانال‌های دیپلماسی حرفه‌ای و ضعف پیوندهای متنوع دوجانبه، نتوانسته است در بزنگاه‌های امنیتی شبکه‌ای از هم‌پیمانان واقعی را در کنار خود داشته باشد. نه شرق و نه جهان اسلام که هریک بنا به مصلحت، احتیاط یا منافع اقتصادی حاضر به تقابل آشکار با اسرائیل نبودند، حاضر نشدند هزینه‌ای برای تقویت موقعیت تهران در شورای امنیت بپردازند. نتیجه هم روشن است؛ تنهایی مضاعف در بحران، آن هم در نظامی جهانی‌ که هم‌زمان قواعدش متزلزل شده و نهادهایش فرسوده.

اگر تا دیروز دیپلماسی چندجانبه بوروکراتیک از دل قواعد و ساختارهای ملل متحد برای کشورهای کوچک و متوسط سِپر بود، امروز این سپر ترک برداشته است. کشورهای نوظهور، به‌ویژه در جنوب و شرق، به‌خوبی آموخته‌اند که برای تأمین امنیت، توسعه و منافع ملی، پیمان‌های دوجانبه و شبکه‌های منعطف مهم‌ترین ضامن بقا هستند. همان‌طور که کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس با مهارت دیپلماسی خود و قراردادهای چندلایه، توانسته‌اند در میانه‌ی رقابت چین و آمریکا و بحران انرژی، امنیت خود را چندجانبه‌سازی کنند(اینجا).

شوربختانه کشور ما، با اتکا به میراث مقاومت صِرف و بدون پیوندسازی موازی، امروز در بزنگاه انزوای دیپلماتیک، بهای غفلت از سرمایه‌گذاری مؤثر بر توافقات دوجانبه و شبکه‌سازی فعال را می‌پردازد. انفعالی که در شورای امنیت دیدیم، یک پیام روشن دارد که در جهانی که قواعد تنها روی کاغذند و شورای امنیت هم قفل‌خورده است، هیچ‌چیز جز روابط هوشمندانه‌ دوجانبه و یا شبکه‌ای، تضمینی برای دفع تهدید و حفظ امنیت نخواهد بود.

 از این نقطه است که گذار تاریخی از قواعد به قراردادها معنا می‌یابد؛ تلاقی نیاز ناگزیر ایران به بازطراحی سیاست خارجی با واقعیت فروپاشی سپرهای حقوقی کلاسیک؛ مسیری که بدون دیپلماسی حرفه‌ای و شبکه‌سازی متنوع، پیمودنش ناممکن است.