تحلیل تطبیقی اقدامات تلافی‌ جویانه و اقدامات متقابل در حقوق بین‌الملل عمومی و نظام حقوقی سازمان جهانی تجارت-معصومه نوربخش باغبادرانی و نوید فاخته قلعه جوق

معصومه نوربخش باغبادرانی و نوید فاخته قلعه جوق - دانشجویان کارشناسی ارشد حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبایی
۱۴۰۴/۰۷/۲۲​

در عرصه پیچیده روابط بین الملل، دولت ها ابزارهای گوناگونی برای واکنش به اقدامات سایر دولت ها در اختیار دارند. از جمله این ابزارها، اقدامات تلافی جویانه و اقدامات متقابل هستند که هر دو، اشکالی از خودیاری محسوب می شوند که زمانی مورد استفاده قرار می گیرند که دولتی احساس کند توسط دولت دیگر مورد ظلم واقع شده است. اگرچه این اصطلاحات در گفتمان عمومی گاهی به جای یکدیگر به کار می روند، اما در حقوق بین الملل، خاصه در چارچوب سازمان جهانی تجارت، معانی حقوقی متمایزی دارند. درک ظرایف این تفاوت ها برای متخصصان حقوقی، پژوهشگران دانشگاهی و تحلیلگران سیاست که درپی پیمایش پیچیدگی های حقوق بین الملل و روابط تجاری هستند، امری حیاتی است. این نوشتار با هدف ارائه تحلیلی جامع از تفاوت های بین اقدامات تلافی جویانه و اقدامات متقابل در حقوق بین الملل عمومی و در چارچوب حقوقی خاص سازمان جهانی تجارت، ارائه تعاریف، شرایط استفاده قانونی، اهداف و پیامدهای عملی آن ها را روشن می سازد و به این سوال پاسخ می دهد که مبانی حقوقی دقیق تمایز بین اقدامات تلافی جویانه و اقدامات متقابل تحت حقوق بین الملل عمومی و حقوق سازمان جهانی تجارت چیست؟

برای درک مفهوم اقدامات متقابل در سازمان جهانی تجارت، ابتدا باید به اصول کلی حقوق بین الملل در این زمینه مراجعه کنیم، زیرا مبانی نظری این اقدامات در حقوق بین الملل شکل گرفته است. اقدامات متقابل در حقوق بین الملل، تدابیری هستند که در حالت عادی غیرقانونی تلقی می شوند، مانند نقض تعهدات معاهده ای، اما تحت شرایط سختگیرانه ای به عنوان پاسخی به نقض قبلی حقوق بین الملل توسط دولت دیگر مجاز شمرده می شوند. هدف از این اقدامات، وادار کردن دولتی که مرتکب نقض شده است (دولت مسئول) به تبعیت از تعهدات خود، توقف نقض در صورت ادامه، و جبران خسارات ناشی از آن است. حق دولت های متضرر برای اتخاذ اقدامات متقابل علیه دولت مسئول، در حقوق بین الملل عرفی ریشه دارد و قدمت آن به قرن نوزدهم باز می گردد. این حق در آرای قضایی و داوری های بین المللی اخیر نیز مورد تأیید قرار گرفته است. کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد (ILC) نیز از سال 1953 موضوع اقدامات متقابل را به عنوان بخشی از کار خود در زمینه مسئولیت دولت ها مورد بررسی قرار داده است. ماده 49(1) از مواد مربوط به مسئولیت دولت ها در قبال اعمال متخلفانه بین المللی (که عموماً به عنوان بازتابی از حقوق بین الملل عرفی تلقی می شود) حق دولت های متضرر برای اتخاذ اقدامات متقابل را به رسمیت می شناسد.(اینجا)

باری، در حقوق بین الملل، اقدامات متقابل اغلب به عنوان تدابیر یکجانبه ای در نظر گرفته می شوند که توسط دولتی اتخاذ می شود که به طور ذهنی عمل دولت دیگر را غیر قانونی تلقی می کند («خود یاری» یا «خود حمایتی»). در متون حقوقی، گاهی اوقات اقدامات «تلافی جویانه» (retorsion) که اقدامات غیردوستانه اما قانونی هستند و صرف نظر از رفتار دولت هدف غیر قانونی محسوب نمی شوند، نیز تحت عنوان گسترده تر "اقدامات متقابل" قرار می گیرند.(اینجا)

با این حال، سازمان جهانی تجارت نظامی را برای اقدامات متقابل ایجاد کرده است که به عنوان یک نظام حقوقی خاص (lex specialis)در مقایسه با حقوق بین الملل عمومی در نظر گرفته می شود. در حالی که رابطه دقیق بین نظام اقدامات متقابل سازمان جهانی تجارت و اصول کلی حقوق بین الملل ممکن است کاملاً روشن نباشد، واضح است که حداقل برخی از ویژگی های نظام سازمان جهانی تجارت با اصول کلی حقوق بین الملل متفاوت است. با این وجود، مراجع قضایی سازمان جهانی تجارت در تفسیر و اعمال مقررات سازمان جهانی تجارت مربوط به اقدامات متقابل، از برخی مفاهیم و اصول کلیدی حقوق بین الملل عمومی در این زمینه استفاده کرده اند. به ویژه، آن ها به ماده 49 مواد ILC در مورد مسئولیت دولت ها توجه کرده اند، که هدف از اقدامات متقابل را وادار کردن دولت مسئول به تبعیت از تعهدات خود می داند و این اقدامات را محدود به عدم اجرای موقت تعهدات بین المللی دولت متخلف نسبت به دولت مسئول می کند، به نحوی که تا حد ممکن، امکان از سرگیری اجرای تعهدات مربوطه فراهم شود.

باید اذعان داشت که حق اتخاذ اقدامات متقابل عموماً به دولت متضرر محدود می‌شود و حقوق بین الملل اجازه نمی‌دهد که دولت های ثالث به حمایت یا از طرف دولت متضرر اقدام به اتخاذ اقدامات متقابل کنند، مگر در مواردی که تعهدات مربوطه جنبه جمعی داشته یا مربوط به منافع جامعه بین المللی باشند erga omnes) یا (erga omnes partes با این وجود، دولت های ثالث ممکن است به دولت متضرر در اتخاذ اقدامات متقابل خود کمک یا مساعدت کنند.(اینجا)

نکته مهمی که در چارچوب سازمان جهانی تجارت مطرح است، امکان محدود کردن تجارت علیه سایر اعضای سازمان جهانی تجارت به عنوان اقدام متقابل در پاسخ به نقض تعهدات حقوق بین الملل خارج از سازمان جهانی تجارت است.(اینجا) هیئت استیناف سازمان جهانی تجارت در پرونده مکزیک - نوشیدنی های غیرالکلی (2006) به این سوال پاسخ منفی داد و استدلال کرد که چنین اقداماتی با مواد 22 و 23 تفاهم نامه حل اختلاف (DSU) مغایرت دارد و هیئت های رسیدگی (پنل های) سازمان جهانی تجارت صلاحیت رسیدگی به نقض تعهدات غیر از سازمان جهانی تجارت را ندارند. این نشان می دهد که اقدامات متقابل در قالب محدودیت های تجاری در سازمان جهانی تجارت عمدتاً برای نقض تعهدات خود این سازمان در نظر گرفته شده اند.

علاوه بر این، حقوق بین الملل شرایط و محدودیت های دیگری را برای اتخاذ اقدامات متقابل تعیین می کند. این اقدامات باید غیرنظامی باشند، به دولت مسئول محدود شوند، موقتی باشند، متناسب با خسارت وارده باشند و نباید از تعهدات اساسی (مانند قواعد آمره حقوق بین الملل) تخطی کنند. همچنین، قبل از اتخاذ اقدامات متقابل، دولت متضرر باید از دولت مسئول درخواست کند که به تعهدات خود عمل کند و پیشنهاد مذاکره دهد. در صورتی که عمل متخلفانه متوقف شود و اختلاف به یک دادگاه یا مرجع قضایی با صلاحیت الزام آور ارجاع شود، اقدامات متقابل باید به حالت تعلیق درآیند .(اینجا)

از سوی دیگر ما با مفهوم اقدامات تلافی جویانه رو به رو هستیم. در چارچوب سازمان جهانی تجارت، اصطلاح «اقدامات تلافی‌جویانه» عمدتاً به «تعلیق امتیازات یا سایر تعهدات» اشاره دارد که در تفاهم ‌نامه حل اختلاف (DSU)پیش‌بینی شده است. این اقدامات به طور خاص در مواد 22.6 DSU و 4.10 موافقت ‌نامه یارانه ‌ها و اقدامات جبرانی (SCM) مورد اشاره قرار گرفته ‌اند. بر اساس این مقررات، اگر عضوی از سازمان جهانی تجارت نتواند تدابیر خود را با توافق‌ نامه ‌های تحت پوشش تطبیق دهد، عضو متضرر می‌تواند با مجوز نظام حل اختلاف(DSB)، اجرای امتیازات یا سایر تعهدات خود را بر اساس توافق ‌نامه‌ های تحت پوشش به صورت تبعیض‌آمیز نسبت به عضو متخلف به حالت تعلیق درآورد.

در حقوق بین‌الملل عمومی، «اقدامات تلافی‌جویانه» یا «تلافی» به واکنش یک دولت در برابر اقدام مشابه از سوی دولت دیگر اطلاق می‌شود. این اقدامات گرچه غیردوستانه‌اند، اما طبق حقوق بین‌الملل قانونی بوده و تعهدات بین‌المللی را نقض نمی‌کنند. تلافی می‌تواند در پاسخ به رفتاری باشد که حتی ممکن است قانونی هم نبوده باشد. اقدام تلافی‌جویانه، ذاتاً با حقوق بین‌الملل سازگار است؛ مانند قطع روابط دیپلماتیک، تحریم‌ها، تعلیق همکاری‌های اقتصادی یا فراخواندن سفرا. نمونه‌ای از این اقدامات، تعرفه‌های متقابل چین و آمریکا در دوره اول ترامپ است.(اینجا)

گاهی اوقات، اقدامات یکجانبه ‌ای که توسط یک کشور بدون توسل به رویه ‌های حل اختلاف سازمان جهانی تجارت یا سایر قواعد و رویه ‌های بین‌المللی چند جانبه و صرفاً بر اساس معیار های آن کشور اعمال می ‌شوند، نیز به عنوان اقدامات تلافی ‌جویانه تعریف می ‌شوند. با این حال، مکانیسم حل اختلاف سازمان جهانی تجارت تنها مرجع برای اختلافات مربوط به سازمان جهانی تجارت است و اقدامات یکجانبه ‌ای که با تعهدات سازمان جهانی تجارت سازگار نیستند، مانند افزایش یکجانبه تعرفه‌ ها و محدودیت‌ های مقداری، ممنوع هستند. اقدامات تلافی‌ جویانه که بر اساس رویه ‌های حل اختلاف سازمان جهانی تجارت نیستند، می ‌توانند به طور بالقوه تجارت را به شدت مختل کنند.(اینجا)

هنگامی که سازمان جهانی تجارت حق پاسخ گویی به نقض تعهدات را به عضوی می دهد، معمولاً به عنوان «تحریم تجاری» یا «تلافی» توصیف می شود. در حالی که تلافی گاهی اوقات دلالت بر اقدام تنبیهی دارد، این اصطلاح اغلب برای «پاسخی» استفاده می شود که می تواند تنبیهی باشد یا نباشد.(اینجا) هدف، اغلب وادار کردن به تبعیت است. کمیسیون ملتزر(کمیسیون مشورتی موسسات مالی بین‌المللی) پیشنهاد کرد که به جای تلافی، کشور هایی که مرتکب رویه های تجاری غیر قانونی می شوند، باید جریمه سالانه ای معادل ارزش خسارت ارزیابی شده توسط هیئت حل اختلاف(پنل) پرداخت کنند.(اینجا) با این حال، تلافی در سازمان جهانی تجارت تنبیهی نیست و محدود به مبلغی است که «معادل سطح ابطال یا اختلال» ناشی از سیاست های عضو متخلف است. کشور ها اغلب این امر را با اعمال تعرفه های 100 درصدی بر فهرستی از کالا های وارداتی از کشور متخلف تا سقف مجاز اجرا می کنند. نمونه هایی از این اقدامات شامل تلافی اتحادیه اروپا در اختلاف ایالات متحده - شرکت فروش خارجی و تلافی کانادا در اختلاف ایالات متحده - برچسب گذاری مبدأ و همچنین تعرفه های تلافی جویانه مربوط به تعرفه های فولاد و آلومینیوم ایالات متحده است.(اینجا)

باید گفت، هدف اصلی اقدامات متقابل در حقوق بین الملل، وادار کردن دولتی که مسئول عمل متخلفانه بین المللی است به تبعیت از تعهدات خود، توقف نقض و جبران خسارت ناشی از آن است. اما در چارچوب سازمان جهانی تجارت، این هدف به وادار کردن عضوی که در نقض مقررات سازمان جهانی تجارت شناخته شده است، به انطباق تدابیر خود با آن مقررات و آرای نهاد حل اختلاف (DSB) توصیف می شود.

هدف دقیق اقدامات تلافی جویانه (تعلیق امتیازات) در فرایند حل اختلاف سازمان جهانی تجارت مورد بحث است. دیدگاه ها از نقش جبرانی، ابزاری برای اجرای آرا DSB، تا حتی جنبه تنبیهی متغیر است. با این حال، دیدگاه غالب که توسط ماده 22.8 DSU نیز پشتیبانی می شود، این است که تعلیق امتیازات در درجه اول برای وادار کردن عضو متخلف به حذف تدبیر ناسازگار با سازمان جهانی تجارت در نظر گرفته شده است. علاوه بر این، رویه قضایی سازمان جهانی تجارت هدف بازگرداندن تعادل امتیازات یا سایر تعهدات را نیز در نظر می گیرد و سطح تعلیق عموماً با سطح ابطال یا اختلال وارد شده به طرف شاکی مرتبط است.(اینجا)

در حالی که هر دو نوع اقدام به منظور وادار کردن به تبعیت طراحی شده اند، اقدامات متقابل در حقوق بین الملل عمومی می توانند دامنه وسیع تری داشته باشند و احتمالاً شامل درخواست برای اشکال خاصی از جبران خسارت فراتر از تعدیلات تجاری شوند. اقدامات تلافی جویانه سازمان جهانی تجارت به طور خاص بر تعلیق امتیازات تجاری یا سایر تعهدات سازمان جهانی تجارت برای دستیابی به تبعیت و بازگرداندن تعادل تجاری در چارچوب این سازمان متمرکز هستند.

زمان بندی اعمال اقدامات متقابل در حقوق بین الملل عمومی به این صورت است که دولت متضرر پس از وقوع یک عمل متخلفانه بین المللی توسط دولت دیگر و پس از ارائه درخواست برای تبعیت و احتمالاً تلاش برای حل و فصل موضوع از طریق مذاکره یا سایر روش های مسالمت آمیز، می تواند به این اقدامات متوسل شود. در صورتی که عمل متخلفانه متوقف شود و اختلاف به یک مرجع حل اختلاف الزام آور ارجاع شود، اقدامات متقابل باید به حالت تعلیق درآیند.(اینجا)

در مقابل، اعمال اقدامات تلافی جویانه (تعلیق امتیازات) در چارچوب سازمان جهانی تجارت در انتهای یک فرایند حل اختلاف چند مرحله ای صورت می گیرد. این فرایند شامل مشورت های اولیه بین طرف های متخاصم است. اگر مشورت ها ظرف 60 روز به نتیجه نرسد، طرف شاکی می تواند درخواست رسیدگی کند. هیئت حل اختلاف(پنل) پرونده را بررسی کرده و گزارشی صادر می کند. هر یک از طرفین می توانند نسبت به یافته های پنل به هیئت استیناف درخواست تجدید نظر کنند. گزارش پنل یا هیئت استیناف سپس توسط سازمان حل اختلاف (DSB) به تصویب می رسد. اگر گزارش حاکی از نقض باشد، به عضو متخلف یک «دوره زمانی معقول» برای تبعیت داده می شود. در نهایت، اگر عضو متخلف در این مدت تبعیت نکند، طرف شاکی می تواند از DSB درخواست مجوز برای تعلیق امتیازات یا سایر تعهدات علیه عضو متخلف کند. DSB این مجوز را ظرف 30 روز پس از انقضای دوره زمانی معقول صادر می کند، مگر اینکه اجماعی برای رد درخواست وجود داشته باشد.(اینجا)

بنابراین، اعمال اقدامات متقابل در حقوق بین الملل عمومی می تواند نسبتاً بلافاصله پس از وقوع نقض و عدم موفقیت تلاش ها برای حل و فصل صورت گیرد، هرچند که در صورت ارجاع اختلاف به یک مرجع الزام آور باید به حالت تعلیق درآیند. در مقابل، اقدامات تلافی جویانه سازمان جهانی تجارت منوط به تکمیل کل فرایند حل اختلاف این سازمان است که می تواند زمان قابل توجهی طول بکشد و شامل مراحل مختلف بررسی و مجوز چندجانبه است.

از نظر ماهوی، اقدامات متقابل در حقوق بین الملل عمومی می توانند دامنه وسیعی از اقدامات غیرنظامی را شامل شوند، از جمله عدم اجرای موقت تعهدات مختلف بین المللی. این اقدامات باید متناسب با نقض صورت گرفته باشند و هیچ گونه نقض اصول انسانی و حقوقی در پی نداشته باشند. از سوی دیگر، اقدامات تلافی جویانه سازمان جهانی تجارت عمدتاً محدود به تعلیق امتیازات یا سایر تعهدات تحت توافق نامه های سازمان جهانی تجارت هستند. علاوه بر این، دامنه اقدامات تلافی جویانه سازمان جهانی تجارت به ویژه با اصل تناسب با سطح ابطال یا اختلال ناشی از نقض محدود شده است. به عبارت دیگر، میزان تعلیق باید با شدت نقض قوانین و آثار منفی آن متناسب باشد.

چندین اختلاف تجاری مهم در سازمان جهانی تجارت وجود دارد که در آن ها اقدامات تلافی جویانه (تعلیق امتیازات) اعمال شده است. این موارد به خوبی نشان می دهند که چگونه مکانیزم تعلیق امتیازات در سازمان جهانی تجارت برای تضمین تبعیت از آرای این سازمان به کار گرفته می شود. به طور خاص، پرونده های زیر نمایانگر کاربرد عملی این مکانیزم هستند:

1. ایالات متحده – شرکت فروش خارجی (US—FSC): آمریکا پس از نادیده گرفتن رأی سازمان جهانی تجارت مبنی بر غیرقانونی بودن مشوق‌های مالیاتی به شرکت‌های صادرکننده، با اقدام تلافی‌جویانه اتحادیه اروپا مواجه شد. اتحادیه اروپا مجاز شد تعرفه‌هایی معادل بیش از ۴ میلیارد دلار بر کالاهای آمریکایی وضع کند. این یکی از بزرگ‌ترین مجوزهای تلافی در تاریخ سازمان بود.
2. کمیسیون اروپا – واردات موز (EC—Bananas III): رژیم واردات موز اتحادیه اروپا تبعیض‌آمیز تشخیص داده شد. در نتیجه، آمریکا و اکوادور توانستند مجموعاً حدود ۱۹۱ میلیون دلار تعرفه تلافی‌جویانه بر واردات از اروپا اعمال کنند. بعدها، در ادامه‌ پرونده‌ مرتبط با گوشت هورمونی، آمریکا مجوز وضع تعرفه‌ای دیگر به ارزش ۱۱۶ میلیون دلار علیه اتحادیه اروپا دریافت کرد.
3. ایالات متحده – برچسب‌گذاری مبدأ کالا (US—COOL): قوانین آمریکا درباره الزام برچسب‌گذاری کشور مبدأ بر محصولات گوشتی، به دلیل تبعیض علیه دام وارداتی، نقض قواعد سازمان جهانی تجارت شناخته شد. در پی آن، کانادا و مکزیک مجاز به اعمال تعرفه‌هایی علیه آمریکا شدند. سهم کانادا از این تلافی در سال ۲۰۱۵، حدود ۱.۱ میلیارد دلار بود.
4. تعرفه‌های فولاد و آلومینیوم (بخش ۲۳۲): آمریکا با استناد به دلایل امنیت ملی، بر واردات فولاد و آلومینیوم تعرفه‌هایی وضع کرد. در پاسخ، کشورهایی از جمله اتحادیه اروپا، چین، هند، روسیه، ترکیه و بریتانیا اقدام به اعمال تعرفه‌های تلافی‌جویانه بر کالاهای آمریکایی کردند.
5. گوشت هورمونی (US—EU Beef Hormone): اتحادیه اروپا واردات گوشت حاوی هورمون را ممنوع کرده بود؛ ممنوعیتی که مغایر با اصول سازمان جهانی تجارت تشخیص داده شد. آمریکا در واکنش، مجوز اعمال تعرفه بر برخی محصولات اروپایی را دریافت کرد.
6. یارانه‌های بوئینگ و ایرباس: سازمان جهانی تجارت پس از بررسی شکایات متقابل، یارانه‌های دولتی به دو شرکت بوئینگ (از سوی آمریکا) و ایرباس (از سوی اروپا) را غیرقانونی دانست. در نتیجه، هر دو طرف اجازه یافتند تعرفه‌های تلافی‌جویانه علیه یکدیگر اعمال کنند.

باری میتوان این گونه نتیجه گرفت، در حالی که منطق اساسی هر دو مفهوم (وادار کردن به تبعیت) ممکن است مشابه باشد، سازمان جهانی تجارت در عمل از مکانیسم «تعلیق امتیازات» به عنوان ابزار اصلی برای پاسخگویی به عدم تبعیت از آرای خود استفاده می‌کند و مفهوم «اقدامات متقابل» در معنای وسیع‌تر حقوق بین‌الملل به طور جداگانه در آرای سازمان جهانی تجارت به عنوان مبنایی برای اقدامات تجاری در نظر گرفته نمی‌شود. سیستم حل اختلاف سازمان جهانی تجارت دارای رویه ‌ها و شرایط خاص خود برای مجوز و اجرای «اقدامات تلافی‌ جویانه» (تعلیق امتیازات) است که با شرایط و رویه‌ های مربوط به «اقدامات متقابل» در حقوق بین‌الملل عمومی متفاوت است و تمایل ندارد مفهوم گسترده‌تر اقدامات متقابل از حقوق بین‌الملل عمومی را به عنوان توجیهی برای اقدامات تجاری در اختلافات سازمان جهانی تجارت بپذیرد.