دکتر مهناز رشیدی- عضو هیأت علمی دانشگاه شاهد و دکتر مهشید آجلی لاهیجی- پژوهشگر حقوق بین الملل
۱۴۰۳/۰۳/۲۹
اگرچه ورود موضوع تغییرات اقلیمی به عرصه حقوق بین الملل نخستین بار به طور رسمی با انعقاد کنوانسیون چارچوب ملل متحد درباره تغییرات اقلیمی (1992) رقم خورد و پس از آن با شکل گیری پروتکل کیوتو (1997) و توافقنامه پاریس (2015) توسعه یافت، ولی روند رو به افزایش تغییرات اقلیمی، گستردگی آثار و ارتباط تنگاتنگ آن با دیگر ابعاد حقوق بین الملل، تاکنون موجب طرح درخواست سه نظریه مشورتی از سه مرجع مهم قضایی بین المللی یعنی دیوان بین المللی دادگستری، دیوان بین المللی حقوق دریاها (ایتلوس) و دیوان آمریکایی حقوق بشر شده است. در این میان، دیوان بین المللی حقوق دریاها اولین مرجعی است که در 21 می 2024 اقدام به صدور نظریه مشورتی خود در موضوع تغییرات اقلیمی کرد. این نوشتار، در صدد مروری کوتاه بر نظریه مشورتی مزبور است.
سؤالات، صلاحیت و صلاحدید
نظریه مشورتی مورد نظر در پاسخ به درخواست کمیسیون دولتهای جزیرهای کوچک در تغییرات اقلیمی و حقوق بین الملل (از این پس: کمیسیون) که در 20 دسامبر 2022 در دفتر دیوان به ثبت رسید، صادر شد. این کمیسیون در پی انعقاد توافقنامه ای در 31 اکتبر 2021 ایجاد شد و در زمان ثبت درخواست، کشورهای آنتیگوآ و باربودا، تووالو، جمهوری پالائو، نیووی، جمهوری وانواتو و سنت لوئیس از اعضای این توافقنامه بودند. البته در حال حاضر کشورهای دیگری نیز به این توافقنامه پیوسته اند. گفتنی است صلاحیت دیوان بین المللی حقوق دریاها بر مبنای ماده 21 اساسنامه خود شامل همه اختلافات و درخواست های ارائه شده به آن مطابق کنوانسیون حقوق بین الملل دریاها 1982 (از این پس: کنوانسیون) و همه موضوعاتی است که به طور خاص در هر توافقنامه دیگری مطرح شده و چنین صلاحیتی به آن داده، میشود. از آنجا که ماده 2(2) توافقنامه مؤسس کمیسیون مذکور، آن را مجاز به درخواست نظریه مشورتی از ایتلوس در هر پرسش حقوقی داخل در قلمروی کنوانسیون 1982 میکند، دیوان از صلاحیت صدور نظریه مشورتی در این رابطه برخوردار است.
سؤالاتی که از سوی کمیسیون برای کسب نظر مشورتی دیوان ارائه شد، عبارت بودند از:
تعهدات خاص دولتهای عضو کنوانسیون ملل متحد در حقوق دریاها، از جمله ذیل بخش 12، نسبت به:
الف) پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی در رابطه با آثار زیانبار ناشی یا احتمالا ناشی از تغییرات اقلیمی بواسطه انتشار گازهای گلخانه ای انسانی به جو از جمله از طریق گرمایش جهانی و بالا آمدن آب دریاها و اسیدی شدن اقیانوس، چگونه است؟
ب) نسبت میان حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی در رابطه با آثار تغییرات اقلیمی، از جمله گرمایش جهانی و بالا آمدن آب دریا و اسیدی شدن اقیانوس چیست؟
نکته مهم قابل توجه آن است که مطابق تفسیر ارائه شده از ماده 138 قواعد دادرسی، دیوان از این اختیار برخوردار است که از ارائه نظر مشورتی حتی در مواردی که صلاحیتش را احراز کرده، خودداری نماید. البته نظر دیوان بر این است که جز در موارد وجود «دلایل قانع کننده»، درخواست ارائه نظر مشورتی در اصل نباید رد شود(ITLOS, 2015, Para. 71). در این رابطه نیز، دیوان علیرغم برخی ادعاهای مطروحه مبنی بر کلی و انتزاعی بودن سؤالات، عدم ارتباط سؤالات با وظایف قضایی دیوان و...، تمایل خود مبنی بر صدور نظریه مشورتی را اعلام کرد. (بندهای 119-112)
دیوان قبل از پرداختن به پاسخ سؤالات، دامنه شمول و ارتباط میان آنها را تبیین کرد. از حیث دامنه شمول، دیوان خود را محدود به بررسی قواعد بخش 12 کنوانسیون حقوق دریاها ندانست. همچنین به اعتقاد آن، موضوع مسئولیت بین المللی و جبران خسارت و همچنین آثار بالا آمدن آب دریاها بر تعیین حدود دریایی از قلمروی سؤالات خارج است. از حیث ارتباط میان سؤالات، دیوان، سؤال دوم که به تعهدات دولتها نسبت به حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی اختصاص دارد را گسترده تر از تعهدات آنها نسبت به پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریایی، یعنی موضوع سؤال اول، دانست. به این ترتیب، اذعان کرد که اجرای تعهد به پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی، برای اجرای تعهد به حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی کافی نیست. ولی در عین حال، دیوان از ترتیب مطرح شده در درخواست در پاسخگویی به سؤالات، پیروی کرد. (بندهای 151-152)
پاسخ به سؤال اول: انتشار گازهای گلخانه ای به عنوان مصداقی از آلودگی محیط زیست دریایی
یافته نخست دیوان در پاسخ به سؤال اول آن بود که انتشار گازهای گلخانه ای انسانی به جو در تعریف «آلودگی محیط زیست دریایی» ذیل شق 4 بند 1 ماده 1 کنوانسیون 1982 قرار میگیرد. در مسیر رسیدن به این نتیجه، دیوان سه معیار برای ایجاد آلودگی محیط زیست دریایی را در نظر آورد: (1) باید ماده یا انرژی وجود داشته باشد؛ (2) این ماده یا انرژی باید توسط انسانها، به طور مستقیم یا غیرمستقیم، به محیط زیست دریایی وارد شود؛ و (3) چنین ورودی باید منجر یا احتمالا منجر به آثار زیانبار گردد. این معیارها تجمیعی است و همه آنها باید برآورده شود تا آلودگی محیط زیست دریایی تحقق یابد. (بند 61) دیوان با تحلیل و تطبیق معیارهای مورد اشاره به این نتیجه رسید که «انتشار گازهای گلخانه ای انسانی، از طریق ورود کربن دی اکسید و گرما (انرژی) به محیط زیست دریایی، باعث تغییرات اقلیمی و اسیدی شدن اقیانوس میشود که به آثار زیانبار مندرج در تعریف محیط زیست دریایی منتج میشود» (بند 178) بنابراین، انتشار انسانی گازهای گلخانه ای به جو، آلودگی محیط زیست دریایی داخل در معنی ماده 1 (1)(4) کنوانسیون را ایجاد میکند. (بند 179)
در مقام بیان تعهدات دولتها در پاسخ به سؤال اول، دیوان بر این نظر است که ماده 194 کنوانسیون، مقرره بنیادینی محسوب میشود که دولتها را ملزم به اتخاذ اقدامات ضروری برای پیشگیری، کاهش یا کنترل آلودگی محیط زیست دریایی از «هر منبع» میکند و تعهدی مشترک نسبت به همه انواع آلودگی محیط زیست دریایی است. (بند 189) از نظر دیوان، این ماده، سه تعهد را برای دولتها مطرح میکند: نخست، تعهد به اتخاذ اقدامات ضروری به پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریایی؛ دوم، تعهد به اتخاذ اقدامات ضروری برای تضمین اینکه وضعیتهای معین مربوط به آلودگی اتفاق نیفتد؛ و سوم، تعهد به اتخاذ اقدامات ضروری برای حمایت و حفاظت از اکوسیستم های نادر و شکننده و نیز زیستگاه های فرسوده، گونه های در معرض تهدید یا در خطر انقراض و سایر اشکال حیات دریایی. (بند 195)
«تعهد به اتخاذ اقدامات ضروری» که بنیان تعهدات ماده 194 را تشکیل میدهد، تعهد به مراقبت مقتضی است که تشخیص آن به دولت واگذار شده است. البته صلاحدید دولت در این زمینه با بیان معیارهای عینی محدود شده است که این معیارها از نظر دیوان عبارتند از: بهترین دانش در دسترس، قواعد و استانداردهای بین المللی و روش های موجود و ظرفیت های دولتها.(بندهای 206-207) در تشریح این سه معیار، دیوان لزوم توجه به گزارشهای هیأت بین الدولی تغییرات اقلیمی و نیز اتخاذ رویکرد احتیاطی در فرض نبود قطعیت علمی، توجه به اسناد بین المللی از جمله هدف توافقنامه پاریس و همچنین رعایت اصل مسئولیت مشترک اما متفاوت را مورد نظر قرار داده است. (بندهای 205-226)
تعهد به همکاری جهانی و منطقه ای، تعهد به کمک فنی و تعهد به نظارت و ارزیابی زیست محیطی از دیگر تعهداتی بود که دیوان در پاسخ به سؤال اول به منظور پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی ناشی از انتشار گازهای گلخانه ای انسانی مطرح نمود. (بند 292)
پاسخ به سؤال دوم: لزوم حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی در برابر آثار تغییرات اقلیمی
دیوان در پاسخ به این سؤال، با اشاره به ماده 192 کنوانسیون، بیان کرد که این ماده تعهدی کلی بر دولتهای متعاهد بار میکند که از محیط زیست دریایی حمایت و حفاظت کنند. این قاعده بر همه مناطق دریایی اعمال میشود و میتواند پیرامون مقابله با همه انواع تخریب محیط زیست دریایی شامل آثار تغییرات اقلیمی مانند گرم شدن اقیانوسها و بالاآمدن آب دریاها و اسیدی شدن اقیانوسها مورد استناد قرار گیرد. این تعهد نیز تعهد به مراقبت مقتضی، با صلاحدید دولت بر مبنای معیارهای عینی و سختگیرانه است. (بندهای 400 و 405) همچنین این تعهد، شامل احیای زیستگاه ها و اکوسیستم های دریایی، در جایی که محیط زیست دریایی تخریب شده است، نیز میشود. (بند 386) به علاوه، تعهد به اتخاذ اقدامات ضروری برای حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی، دولتها را مکلف میکند که تضمین نمایند بازیگران غیردولتی تحت صلاحیت یا کنترلشان پایبند به این اقدامات هستند. (بند 396)
در نهایت، دیوان به تعهدات دولتها ذیل کنوانسیون در رابطه با حفاظت از منابع زنده دریایی در معرض تهدید از آثار تغییرات اقلیمی، همکاری در این زمینه و نیز تعهد به پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی ناشی از ورود گونه های غیربومی در نتیجه تغییرات اقلیمی و اسیدی شدن اقیانوسها اشاره کرد. (بند 407-436)
نتیجه گیری
یکی از آثار مهم نظریه مشورتی ایتلوس که به اتفاق آرا صادر گردید، تبیین تعهدات دولتهای عضو کنوانسیون 1982 نسبت به مقابله با تغییرات اقلیمی و آثار زیانبار آن در محیط زیست دریایی بود. از آنجا که بخش مهمی از قواعد کنوانسیون، امروزه جنبه عرفی یافته است، تفسیر و تشریح آنها میتواند تعهدات سایر دولتهای غیرعضو کنوانسیون را نیز در این رابطه تحت تأثیر قرار دهد. اما با وجود اهمیت تفسیری این نظریه، رویکرد احتیاطی دیوان در صدور آن به وضوح قابل درک است و نمیتوان آن را نظریه ای متحول کننده در حوزه تغییرات اقلیمی دانست. به نظر میرسد چنین رویکرد احتیاطی که در تأکید ایتلوس بر واگذار کردن انجام اقدامات ضروری به صلاحدید دولتها و بیان «به وسیله بودن» تعهدات دولتها در مقابله با تغییرات اقلیمی و آثار آن انعکاس یافته است، اثر قابل توجهی بر نظریه مشورتی آتی دیوان بین المللی دادگستری پیرامون تغییرات اقلیمی خواهد داشت.