قدرت، قانون و نظم در دکترین ضدتروریسم ترامپ-امیرحسین عسگری و سارگل قنبری

امیرحسین عسگری – پژوهشگر دکتری حقوق بین‌الملل عمومی دانشگاه تهران و سارگل قنبری – دانشجوی کارشناسی ارشد روابط بین‌الملل دانشگاه تربیت مدرس
۱۴۰۴/۰۸/۲۴​

پدیده تروریسم محصول علل مختلف است و خود موجب ایجاد وضعیت‌های گوناگون می‌شود که نخستین وضعیت بی‌نظمی در جامعه، چه بین‌المللی و چه داخلی است. مقابله با تروریسم امری است که پیش از ورود به قرن بیست‌ویکم مورد نظر دولت‌ها بود (اینجا)، لیکن بنابه دلایلی نظیر عدم اجماع دولت‌ها در خصوص ارائه یک تعریف واحد از تروریسم و عوامل ایدئولوژیک مانند دوری جستن از جهانی‌شدن، این مقوله عقیم ماند تا جایی‌که دولت ایالات متحده آمریکا در پی واقعه 11 سپتامبر و اعلام جنگ علیه ترور توسط جورج دابلیو بوش، اقدامی را تحت عنوان جنگ علیه ترور معرفی کرد که ذیل دکترین بوش معرفی و تفسیر می‌شد (اینجا).

باری، با گذشت زمان و به قدرت رسیدن دونالد جی. ترامپ در ایالات متحده، این مقوله (مقابله با تروریسم) شکل دیگری پیدا کرده است. در دوران ترامپ، سیاست ضدتروریسم آمریکا نه‌تنها از مسیر سنتی خود خارج شد، بلکه به ابزاری برای بازتعریف نظم بین‌المللی بر مبنای قدرت ملی تبدیل شد. دکترین ترامپ بر خلاف دکترین بوش که جنگ علیه ترور را در چارچوب همکاری بین‌المللی و با ادعای حفظ امنیت جهانی تعریف می‌کرد، بر نوعی ملی‌گرایی امنیتی استوار است که در آن اولویت با منافع ایالات متحده آمریکا و نه قواعد و نهادهای بین‌المللی است.

ترامپ با گسترش مفهوم تروریسم تا جایی که حتی فاشیسم و راست‌گرایی افراطی در داخل و کارتل‌های مواد مخدر در آمریکای لاتین را نیز شامل شود(اینجا و اینجا)، در عمل مرز میان مبارزه با جنایت سازمان‌یافته و مبارزه با تروریسم بین‌المللی را از میان برد. این اقدام از منظر حقوق بین‌الملل، نه‌تنها تعریف موجود از تروریسم را مبهم‌تر کرده، بلکه موجب تضعیف مشروعیت نظام امنیت جمعی در قالب منشور ملل متحد شده است. بدین‌ترتیب، در دکترین ضدتروریسم ترامپ، سه عنصر اساسی که در عنوان یادداشت حاضر نیز ذکر شده است، یعنی نظم، قدرت و قانون دوباره در نسبت با یکدیگر بازتعریف شدند. پرسش بنیادین این یادداشت آن است که در چارچوب این دکترین، کدام‌یک از این سه عنصر بر دیگری غلبه یافته و چه پیامدهایی برای نظم حقوقی بین‌المللی در پی دارد؟

در نوشتار حاضر، ابتدا بُعد قدرت و سیاست امنیت ملی در دکترین ترامپ بررسی می‌شود؛ سپس پیامدهای حقوقی و تأثیر آن بر نظم بین‌المللی تحلیل خواهد شد، تا در نهایت تصویری روشن از ماهیت نظم هابزی نوین در ضدتروریسم معاصر ترسیم شود.

بعد نخست: قدرت؛ ضدتروریسم به‌مثابه ابزار سیاست امنیت ملی

در دکترین ضدتروریسم ترامپ، قدرت و امنیت نه‌تنها مقدم بر قانون، بلکه بنیان مشروعیت اقدامات ایالات متحده تلقی می‌شوند. برخلاف سنت حقوق بین‌الملل که امنیت را در چارچوب نظم جمعی و همکاری دولت‌ها تعریف می‌کند، دولت ترامپ امنیت را امری درون‌زا، ملی و انحصاری می‌دانست. این نگرش آشکارا با واقع‌گرایی کلاسیک و تلقی هابزی از وضعیت طبیعی هم‌خوانی دارد (اینجا). در این نگرش، دولت‌ها در فقدان قدرت مرکزی الزام‌آور، تنها با تکیه بر توان خویش می‌توانند بقای خود را تضمین کنند. لذا تروریسم نه یک تهدید جهانی مشترک، بلکه چالشی برای حاکمیت و منافع آمریکا تعریف شده است. گسترش فهرست سازمان‌های تروریستی خارجی تا سطح کارتل‌های مواد مخدر در آمریکای لاتین، نمونه بارز این دکترین است (اینجا). واشنگتن با چنین اقداماتی مرز میان مقابله با جنایت سازمان‌یافته و مبارزه با تروریسم بین‌المللی را از میان برداشته و بدین‌ترتیب اختیار مداخله نظامی را برای خود مشروع جلوه می دهد. از سویی دیگر، استفاده‌ گسترده از حملات پهپادی فرامرزی بدون مجوز شورای امنیت و استناد به دفاع مشروع پیش‌دستانه نشانگر تمایل دولت ترامپ به تفسیر موسع از ماده ۵۱ منشور ملل متحد است (اینجا، اینجا و اینجا). عقب‌نشینی از تعهدات چندجانبه در خاورمیانه و اولویت دادن به توافق‌های دوجانبه نیز مؤید آن است که ضدتروریسم، ابزاری برای بازتوزیع قدرت و بازتعریف نظم منطقه‌ای به نفع ایالات متحده شده است. بدین‌ترتیب، در دکترین ترامپ، قدرت نه تنها ابزار، بلکه معیار مشروعیت بین‌المللی است. در چنین نظمی، قانون در حاشیه قرار می‌گیرد و امنیت ملی و یک‌جانبه جای آن را می‌گیرد (اینجا، و اینجا).

بعد دوم: قانون؛ مشروعیت، استثنا و تفسیر گزینشی از حقوق بین‌الملل

دکترین ضدتروریسم ترامپ نه بر پایه‌ احترام به قواعد بین‌المللی، بلکه بر اساس تملک و تفسیر ابزاری از قانون شکل گرفت (اینجا و اینجا). در این چارچوب، قانون نه محدودکننده قدرت دولت بلکه ابزاری برای مشروعیت‌بخشی به تصمیمات امنیتی تلقی شد. در حالی‌که دکترین‌های پیشین ایالات متحده، هرچند با تناقض، هنوز به ظاهر همکاری بین‌المللی و چندجانبه‌گرایی پایبند بودند، دولت ترامپ با صراحت از این نقاب فاصله گرفت. نخست، حذف دفاتر مقابله با افراطی‌گری و کاهش نقش وزارت خارجه در طرح‌های ضدافراط‌گرایی، نشانه‌ی روشنی از کنار گذاشتن بُعد نرم حقوق بین‌الملل و تمرکز بر ابزارهای سخت‌ و امنیتی بود. این سیاست در عمل، پیشگیری را قربانی مجازات کرد و منطق امنیتی را جایگزین منطق حقوقی ساخت (اینجا). دوم، دولت ترامپ با تکیه بر استدلال دفاع مشروع پیش‌دستانه، اصول بنیادین حقوق بین‌الملل را نادیده گرفت. اصل عدم مداخله در امور داخلی دیگر دولت‌ها و اصل تناسب و ضرورت در استفاده از زور به‌طور مکرر نقض شدند (اینجا). حمله پهپادی به سردار قاسم سلیمانی در خاک عراق یا عملیات‌های نظامی در سوریه، نمونه‌هایی از این تفسیر گزینشی‌اند که مشروعیت بین‌المللی را به تفسیر یک‌جانبه از تهدید گره زدند (اینجا).

در این میان، تعریف تروریسم نیز تابع اراده سیاسی و سلیقه شد. مفهومی سیال که بسته به منافع آمریکا گسترش یا انقباض می‌یافت. از این منظر، دکترین ترامپ به برداشت کارل اشمیت از حق تصمیم در وضعیت استثنایی نزدیک است. جایی که حاکم، خود قانون را تعلیق می‌کند تا از قانون دفاع کند (اینجا و اینجا). نتیجه این رویکرد، تضعیف نظم حقوقی و مشروعیت‌زدایی از ساختار امنیت جمعی است (اینجا). به‌عبارتی، در این دکترین، قانون دیگر به‌عنوان ضامن نظم بین‌المللی عمل نمی‌کند، بلکه تابع اراده و منافع قدرت‌های بزرگ شده است. تصمیمات امنیتی که باید در چارچوب هنجارهای بین‌المللی گرفته شوند، اکنون به تفسیر یک‌جانبه از تهدید و ضرورت امنیت ملی تقلیل یافته‌اند. این روند، نه تنها مشروعیت نهادهای چندجانبه و همکاری‌های بین‌المللی را کاهش می‌دهد، بلکه به ایجاد نظم گزینشی و اقتدارمحور منجر می‌شود، جایی که اعمال زور و مداخله‌های نظامی تابع هیچ چارچوب الزام‌آور جهانی نیستند. پیامد دیگر این رویکرد، افزایش مخاطرات حقوق بشری و بی‌ثباتی منطقه‌ای است، چراکه دولت‌ها و گروه‌ها ممکن است برای حفظ منافع ملی خود، اقداماتی فراتر از قوانین بین‌المللی انجام دهند و هیچ بازدارنده‌ واقعی وجود ندارد. علاوه بر این، بازتعریف گسترده‌ مفهوم تروریسم، از جمله شامل کردن کارتل‌ها و گروه‌های غیرافراطی، موجب ابهام حقوقی و سیاسی شده و اجرای عدالت بین‌المللی را دشوارتر می‌سازد.

بعد سوم: نظم؛ بازتعریف نظام بین‌المللی و جایگاه حقوق

دکترین ضدتروریسم ترامپ نه فقط مناسبات قدرت و قانون را دگرگون کرد، بلکه ساختار نظم بین‌المللی را نیز به‌چالش کشید. نظم بین‌المللی پس از جنگ جهانی دوم بر پایه چندجانبه‌گرایی و حاکمیت قانون شکل گرفته بود (اینجا). اما در دوران ترامپ، هر دو ستون به‌تدریج فرو ریختند و جای خود را به نوعی نظم گزینشی دادند که در آن ایالات متحده به‌جای حامی نظم، در مقام طراح قدرت ظاهر شد.

تضعیف نهادهای چندجانبه از جمله ائتلاف جهانی علیه داعش و بی‌اعتمادی آشکار به شورای امنیت، مهم‌ترین نشانه‌های این تغییرند. ترامپ بارها تأکید کرده است که آمریکا بار امنیت جهان را به دوش نمی‌کشد و این جمله عملاً به معنای خروج از نقش رهبری در نظام ضدتروریسم جهانی بود. لذا در این‌جا خلأیی ایجاد شد که قدرت‌های منطقه‌ای مانند روسیه، ترکیه و ایران سعی کردند با مداخله‌های مستقل آن را پر کنند(اینجا و اینجا). از سویی دیگر، سیاست ترامپ در خاورمیانه، به‌ویژه در توافق حماس-اسرائیل و مدیریت سوریه پس از سقوط بشار اسد، نشان داد که نظم منطقه‌ای دیگر بر پایه اجماع بین‌المللی تعریف نمی‌شود (اینجا)، بلکه تابع ائتلاف‌های موقت و منافع مشترک آنی است. در این فرایند، نقش سازمان ملل و سایر نهادهای حقوقی عملاً به حاشیه رانده شد.

این تحول را می‌توان گذار از نظم لیبرال بین‌المللی به نظم اقتدارمحور دانست. در این نمونه از نظم، مشروعیت دیگر از قانون ناشی نمی‌شود بلکه از قدرت تصمیم‌گیری و توان اجرای آن برمی‌خیزد. به بیان دیگر، دکترین ضدتروریسم ترامپ با بازتوزیع قدرت درون نظام موجود، نه آن را فروپاشاند بلکه به‌شکل گزینشی بازآرایی کرد. نتیجه‌ چنین روندی، بی‌ثباتی فزاینده در هنجارهای بین‌المللی و تضعیف بنیان همکاری‌های امنیتی است چراکه در این نظم جدید، امنیت یک‌جانبه جایگزین امنیت جمعی شده است.

نتیجه‌گیری

دکترین ضدتروریسم دولت ترامپ، نظم حقوقی بین‌المللی و مشروعیت نهادهای امنیت جمعی را تحت تأثیر قرار داده است. در این چارچوب، حقوق بین‌الملل دیگر به‌عنوان یک معیار الزام‌آور برای اعمال اقدامات امنیتی عمل نمی‌کند و بسیاری از تصمیمات، تابع اولویت‌های ملی و تفسیر یک‌جانبه از تهدید و ضرورت امنیتی شده‌اند. این رویکرد موجب شده است که اعمال زور و مداخله‌های نظامی در عرصه بین‌المللی، از چارچوب‌های چندجانبه و هنجارهای مشروع فاصله گرفته و نظم بین‌المللی به سوی نظمی گزینشی و مبتنی بر قدرت هدایت شود. گسترش دامنه تعریف تروریسم، شامل کارتل‌ها و گروه‌های غیرافراطی، ابهام و تشتت حقوقی را افزایش داده و اجرای معیارهای بین‌المللی عدالت و پاسخگویی را پیچیده‌تر ساخته است. علاوه بر این، احتمال نقض حقوق بشر و افزایش بی‌ثباتی منطقه‌ای وجود دارد، زیرا دولت‌ها برای حفاظت از منافع ملی ممکن است از محدودیت‌های قانونی فراتر روند و سازوکارهای بازدارنده مؤثر در دسترس نباشند. برای بازگرداندن مشروعیت اقدامات ضدتروریسم و تقویت نظم بین‌المللی، تعریف شفاف تروریسم، تقویت سازوکارهای چندجانبه و الزام دولت‌ها به پاسخگویی ضرورت دارد، در غیر این صورت امنیت جهانی به ابزار سلطه ملی تبدیل خواهد شد.