پیش نویس سندی برای مدیریت جهانی بیماری‌های همه‌گیر -دکتر زهره شفیعی

دکتر زهره شفیعی – پژوهشگر حقوق بین‌الملل shafiei_law
۱۴۰۴/۰۵/۰۶​

کووید-19 نشان داد که هیچ دولت یا نهادی نمی‌تواند به تنهایی با تهدیدِ همه‌گیری‌های آینده مقابله کند. در دنیایی که بیماری‌های عفونی در حال افزایش است و ویروس‌ها از مرزها عبور می‌کنند، آمادگی و انعطاف‌پذیری بیشتر برای مبارزه با تهدیدها نسبت به سلامت جهانی در آینده ضروری است. آثار مخربی که کووید-19 بر دولت‌ها و به طور کلی جامعه بین‌المللی گذاشت منجر شد تا دولت‌های عضو سازمان بهداشت جهانی کار بر روی یک سند جهانی جدید که هدف آن محافظت بهتر از مردم، جوامع و دولت‌ها در برابر همه‌گیری‌های آینده و ارتقاء آماده سازی و واکنش جهان در برابر همه‌گیری‌ها بود را آغاز کردند. مذاکرات در دسامبر 2021 در اوج همه‌گیری کووید-19 آغاز شد و دولت‌های عضو سازمان بهداشت جهانی بر نیاز فوری به یک سند بین‌المللی الزام‌آور توافق کردند و نهاد مذاکره میان دولتی (بنگرید به پاراگراف 1 (1)) را  تأسیس کردند.  این نهاد سیزده دوره مذاکره را سازماندهی کرد که نهایتاٌ در 16 آوریل 2025 با تهیه پیش‌نویس توافقنامه جهانی با هدف ارتقاء آماده سازی و واکنش جهان در برابر همه‌‌گیری‌ها خاتمه یافت. پیش‌نویس نهایی در 20 مه 2025 در هفتاد و هشتمین مجمع بهداشت جهانی ذیل قطعنامه WHA78.1 تصویب و کارگروهی میان دولتی برای تکمیل توافقنامه و آماده سازی آن برای تصویب توسط دولت‌های عضو سازمان بهداشت جهانی در مجمع بهداشت جهانی  تشکیل شد. لازم به ذکر است که لازم الاجرا شدن  پیش‌نویس منوط به سپری شدن سی روز از امضا و تصویب شصتمین دولت است (بنگرید به ماده 35 توافقنامه).

تدروس ادهانوم قبریسوس دبیرکل سازمان جهانی بهداشت تهیه چنین توافقنامه‌ای را نقطه عطف مهمی در سفر مشترک ما به سوی دنیای امن تر می‌داند. ملت های جهان در ژنو تاریخ ساز شدند، چراکه پیش از این اگرچه تلاش‌‍‌هایی برای توافق‌هایی در مقابله با برخی بیماری‌ها صورت گرفته بود، نتیجه‌ای نداشتند. به عنوان مثال قراردادهای چارچوب که صرفا برای واکسن‌های آنفولانزای خوکی در مارس 2019 امضا شدند، اما بسیاری از دولت‌های عضو در مکانیسم داوطلبانه ثبت نام نکردند.

توافقنامه همه‌گیری به طورکلی تعهد به رویکردی سلامت محور برای پیشگیری از بیماری‌های همه‌گیر، سیستم های بهداشت ملی قوی‌تر، ایجاد یک مکانیسم مالی هماهنگ، و ایجاد یک زنجیره تامین هماهنگ جهانی و شبکه لجستیک برای موارد اضطراری بهداشتی را مورد تاکید قرار داده است. جالب آنکه پیش‌نویس همچنین یک سیستم جدید دسترسی به پاتوژن و اشتراک منافع، افزایش پشتیبانی از انتقال فناوری و دانش و همچنین ظرفیت‌سازی را پیشنهاد می‌کند و نیروی کار ماهر، آموزش‌دیده و چند رشته‌ای ملی و جهانی اورژانس بهداشتی را مشخص می‌کند. نویسنده معتقد است که مفاد توافقنامه همه‌گیری را می توان در سه دسته کلی همکاری بین‌المللی، رویکرد سلامت محور و رویکرد حاکمیت محور قرار داد که دولت ها در طول مذاکره نسبت به هریک از مواد، مواضع گوناگونی چون مخالفت، واگرایی، همگرایی (مرحله ای کمتر از توافق و بیشتر از مخالفت یا عدم همگرایی) و توافق اتخاذ کردند. در این مطالعه قصد بر این است تا با ارزیابی مواضع دولت‌ها نسبت به هریک از مواد توافقنامه وضعیت حاکم بر جامعه بین‌المللی را ارزیابی کنیم (بنگرید به جدول شماره یک نوشتار حاضر).

الف- همکاری بین‌المللی پایه‌های اصلی توافقنامه همه‌گیری

ماده یک منشور سازمان ملل متحد از حصول همکاری بین‌المللی در حل مسائل بین‌المللی به عنوان یکی از مقاصد سازمان ملل متحد یاد می‌کند. یکی از این مسائل شیوع بیماری‌های همه‌گیر نوپدید از جمله بیماری کووید- 19 بود که مقابله با آن نیازمند همکاری‌های بین‌المللی دولت‌ها است (برای مطالعه بیشتر بنگرید به: سینا برزگر جلالی و دیگران، بررسی مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در مقابله با بیماری‌های همه‌گیر، 1401، ص 11.1)؛ از این روی پایه‌های اصلی توافقنامه بر همکاری بین المللی استوار است و در مواد متعدد به جنبه‌های گوناگون این همکاری توجه شده؛ از جمله ماده 19 صراحتاٌ  به تعهد دولت‌ها به همکاری برای تقویت پایدار ظرفیت‌های پیشگیری، آمادگی و واکنش به همه‌گیری به ویژه در کشورهای در حال توسعه که شامل ترویج انتقال فناوری بر اساس شرایط توافق شده متقابل و به اشتراک گذاشتن تخصص فنی، علمی و حقوقی می شود، اشاره کرده است. علاوه بر آن، همکاری طرفین در ایجاد، تقویت و حفظ ظرفیت‌ها برای تحقیق، توسعه و همکاری تحقیقاتی از جمله رویکردهای علمی آزاد برای اشتراک گذاری سریع اطلاعات. چنین همکاری‌هایی از جانب اعضا می‌تواند در قالب سرمایه‌گذاری و حمایت پایدار از موسسات و شبکه‌های تحقیقاتی و مدیریت همه‌گیری چون بهداشت عمومی باشد (ماده 9 توافقنامه)؛ همچنین همکاری دولت‌های عضو با سازمان جهانی بهداشت و سایر سازمان‌های ذیربط برای ارائه پشتیبانی و تقویت تأسیسات تولیدی موجود یا جدیداً ایجاد شده محصولات بهداشتی مرتبط در سطوح ملی و منطقه‌ای به ویژه در کشورهای در حال توسعه با هدف ارتقای پایداری چنین تأسیسات تولیدی متنوع جغرافیایی از جمله از طریق حمایت و یا تسهیل توسعه مهارت‌ها، ظرفیت‌سازی و سایر ابتکارات برای تأسیسات تولیدی از دیگر موضوعاتی بود که مورد پذیرش طرفین بود (ماده 10 توافقنامه). طبق ماده ۴، اعضا موظفند در راستای مقررات بین‌المللی بهداشت (۲۰۰۵)، ضمن در نظر گرفتن ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای برای «تقویت تدریجی اقدامات و ظرفیت‌های پیشگیری و نظارت بر همه‌گیری» همکاری کنند.

توافقنامه به تعهد هر عضو در طول بیماری همه‌گیر توجه داشته تا مطابق با قوانین و مقررات داخلی خود تلاش کند تا شرایط مربوط به قراردادهای خرید از تولیدکنندگان محصولات بهداشتی مرتبط با بیماری همه‌گیر را در اولین فرصت معقول منتشر کند و مفاد محرمانگی را محدود ‌کند. اعضا باید اقداماتی را برای تشویق سازوکارهای خرید منطقه‌ای و جهانی پیش‌بینی کنند (بند یک ماده 13 مکرر توافقنامه)؛ همچنین در مواقع اضطراری همه‌گیری، هر یک از طرفین باید از دپو و انبار کردن محصولات بهداشتی مرتبط با بیماری همه‌گیر که به طور غیر ضروری از مقادیر پیش بینی شده برای آمادگی و پاسخ همه گیر داخلی بیشتر است، خودداری کنند (بند 6 ماده 13 مکرر). در طول بیماری همه‌گیر، هر عضو باید در نظر داشته باشد که بخشی از کل تدارکات یا تمهیدات لازم را برای تهیه به موقع تجهیزات تشخیصی، درمانی یا واکسن‌های مربوطه برای استفاده در کشورهایی که با چالش‌هایی در تأمین نیازها و تقاضای بهداشت عمومی مواجه هستند، اتخاذ کند (بند 3 ماده 13 مکرر).

توافقنامه در ماده 4 (1) بر تعهد اعضا به همکاری‌های بین‌المللی، در قالب‌های دوجانبه، منطقه‌ای و چندجانبه به منظور تقویت تدریجی ظرفیت‌های پیشگیری و نظارت بر همه‌گیری، مطابق با مقررات بین‌المللی بهداشت (۲۰۰۵) و با در نظر گرفتن ظرفیت‌ها و شرایط ملی و منطقه‌ای اشاره دارد. در واقع متن توافقنامه اشاره دارد که طرفین باید در صورت لزوم، برای ایجاد، تقویت و حفظ ظرفیت‌ها و مؤسسات متنوع جغرافیایی برای تحقیق و توسعه به ویژه در کشورهای در حال توسعه همکاری کنند و همکاری تحقیقاتی و دسترسی به تحقیقات را از جمله از طریق رویکردهای علمی آزاد برای به اشتراک گذاری سریع اطلاعات و نتایج، به ویژه در طول همه‌گیری‌ها، ارتقا دهند که می تواند شامل سرمایه‌گذاری و حمایت پایدار از مؤسسات و شبکه‌های تحقیقاتی باشد. اما درست در بخش‌هایی از این ماده که به تعهدات بین‌المللی مربوط به مشارکت در تحقیق و توسعه نوآورانه در مورد ایمنی و امنیت زیستی، علل و اثرات بیماری‌های همه‌گیر، پیشگیری و مدیریت آنها، از جمله همه‌گیری شناسی  بیماری‌های نوظهور، عوامل مؤثر بر شیوع یا ظهور بیماری و عوامل اجتماعی و رفتاری، اقدامات بهداشت عمومی و اجتماعی مورد استفاده برای کنترل بیماری‌های همه‌گیر و تأثیر آنها بر شیوع بیماری و بار تحمیل شده توسط این اقدامات بر جامعه چون تأثیر هزینه اقتصادی آن توفیق در اخذ همگرایی را نداشت. چنین واگرایی در بخش های مربوط به اشتراک‌گذاری نتایج تحقیقات که به تسهیل انتشار سریع و شفاف نتایج و تحقیقات، از جمله نتایج آزمایش‌های بالینی مربوط به اجرای توافقنامه مورد بحث تاکید دارد، وجود دارد (ماده 9توافقنامه).  پیش‌نویس در بخش مربوط به همکاری و درج مقررات در سیاست‌های ملی هر دولت مربوط به توسعه و دسترسی جهانی به موقع و عادلانه محصولات بهداشتی مرتبط با همه‌گیری همچون صدور مجوز و ترجیحاً به صورت غیر انحصار، سیاست‌های قیمت‌گذاری مقرون به صرفه، انتقال داوطلبانه فناوری، انتشار اطلاعات مربوط به ورودی‌ها و خروجی‌های تحقیقاتی و پایبندی به چارچوب‌های تخصیص محصول مصوب سازمان بهداشت جهانی توفیق نداشت.

یکی از بخش‌های حائز اهمیت در توافقنامه پیش بینی تعهد هر عضو در تدوین و اجرای مقررات و سیاست‌های ملی برای توسعه محصولات بهداشتی مرتبط با همه‌گیری که دسترسی جهانی به موقع و عادلانه به چنین محصولاتی را در همه‌گیری‌ها ترویج می‌دهد است (بند 5 ماده 9 توافقنامه) چنین مقرراتی می‌توانند شامل صدور مجوز ترجیحاً به صورت غیر انحصاری و قیمت‌گذاری مقرون به صرفه باشد که البته در مورد آن همگرایی وجود داشت.

طرفین به موجب سند مورد بحث متعهد به ایجاد یک سیستم چندجانبه برای دسترسی و اشتراک‌گذاری منافع ایمن، شفاف و پاسخگو برای عوامل بیماری‌زا با پتانسیل همه‌گیری جهانی یعنی «سیستم دسترسی و اشتراک‌گذاری منافع عوامل بیماری‌زای سازمان بهداشت جهانی» می‌شوند و آن سیستم توسط سازمان بهداشت جهانی تشکیل، اداره و هماهنگ خواهد شد (بند یک ماده 12 توافقنامه). همچنین پیش نویس به طراحی یک شبکه جهانی زنجیره تأمین و لجستیک برای افزایش دسترسی عادلانه، به موقع و مقرون به صرفه به محصولات بهداشتی مرتبط با همه‌گیری اشاره دارد (بند یک ماده 13 توافقنامه).

درج مقرره ای که به دنبال متعهد کردن اعضا است تا مطابق با قوانین و سیاست‌های ملی خود در قراردادهای خرید با بودجه عمومی خود مفادی برای محصولات بهداشتی مرتبط با همه‌گیری را که دسترسی به موقع و عادلانه را به ویژه برای کشورهای در حال توسعه ارتقا می‌دهد یکی دیگر از نوآوری‌های سند مورد بحث است (بند 2 ماده 13 مکرر). موضوع مربوط به انتقال موفقیت آمیز دانشِ فنی، فناوری و مهارت برای تولید محصولات بهداشتی حتی به صورت داوطلبانه و با توافق طرفین و نه اجباری در راستای منافع کشورهای درحال توسعه در زمره مواردی بود که دولت‌ها در آن واگرایی داشتند (ماده 11 توافقنامه).

هر عضوی که در قلمرو خود دارای تأسیسات تولید واکسن، داروهای درمانی و یا تشخیصی برای عوامل بیماری‌زای تحت پوشش سیستم دسترسی و اشتراک‌گذاری منافع عوامل بیماری‌زای سازمان بهداشت جهانی باشد، باید اقدامات مناسبی را برای تسهیل تولید و صادرات چنین محصولاتی، مطابق با قوانین داخلی و بین‌المللی مربوطه، اتخاذ کند (بند 6 ماده 12توافقنامه).

ب- رویکرد سلامت محور

همانطور که در زمان همه‌گیری کووید- 19 شاهد بودیم، سبک زندگی، بسیاری از رفتارهای سلامتی و بیماری را تبیین می‌کند. از این روی توافقنامه به درستی چنین موضوعاتی را در بطن خود با عنوان رویکرد سلامت محور مورد توجه قرار داده است. رویکرد سلامت محور از جنس برنامه‌های فرهنگ سازی است یعنی بر پایه‌ای از دانش، باورها، نگرش‌ها و رفتارها برای ارزش قلمداد شدن سلامت در زندگی افراد است. متخصصان در این زمینه معتقدند که زندگی با رویکرد سلامت محور راهنمایی برای جلوگیری از مشکلات بهداشتی و تضمین کننده حد اعلای سلامتی برای فرد است. توافقنامه در مواد گوناگون با هدف فرهنگ سازی رویکردی سلامت محور را پیشنهاد داده است.  به عنوان مثال هر دولت عضو متناسب با ظرفیت‌ها و شرایط ملی خود باید اقدامات مناسبی را با هدف توسعه، تقویت، حفاظت، حراست و سرمایه‌گذاری در نیروی کار داخلی چند رشته‌ای، ماهر، کافی و آموزش‌دیده در حوزه سلامت و مراقبت انجام دهد تا خدمات و مراقبت‌های بهداشتی ضروری و کارکردهای اساسی بهداشت عمومی را در همه زمان‌ها و در طول فوریت‌های همه‌گیری حفظ نماید؛ همچنین دولت‌های عضو باید اقداماتی برای تضمین کار شایسته، حفاظت از ایمنی مداوم، سلامت روان، رفاه و تقویت ظرفیت کادر درمانی خود انجام دهد. دولت‌های متعاهد  باید اقداماتی را برای تدوین و اجرای سیاست‌های هماهنگ برای ایمنی و حفاظت از کارگران حمل و نقل و زنجیره تأمین، با تسهیل ترانزیت و انتقال دریانوردان و کارگران حمل و نقل و سایر افراد و دسترسی آنها به مراقبت‌های پزشکی انجام دهند (ماده 7توافقنامه). تعهد به رویکردی سلامت محور برای پیشگیری، آمادگی و واکنش به همه‌گیری و ارتباط متقابل بین سلامت انسان‌ها، حیوانات و محیط زیست از جمله مواردی بود که دولت‌ها نسبت به آن همگرایی اولیه داشتند؛ از دیگر موارد اتخاذ رویکرد سلامت محور بود (بنگرید به ماده 5 توافقنامه).

ج- رویکرد حاکمیت محور

«حاکمیت، مفهوم اساسی در حقوق بین‌الملل و به معنی اختیار یا قدرت عالیه و تجزیه‌ناپذیر دولت جهت وضع و اعمال قوانین خود در خصوص کلیه اشخاص، اعمال و وقایع داخل مرزهای آن است» (برای مطالعه بیشتر بنگرید به: سید قاسم زمانی، آرمین طلعت،  فرسایش حاکمیت ملی در حقوق بین‌الملل معاصر: از حاکمیت اقتدارگرا به سوی حاکمیت مشروط، 1399، ص 63).  دولت‌ها با ورود به جامعه بین‌المللی ممکن است از طریق معاهدات و با امضا یا تصویب آنها بخشی از  حاکمیت خود را به جامعه بین‌المللی واگذار کنند (همان، صص 64- 65). توافقنامه در مواد گوناگون  بر حاکمیت ملی در تصمیمات بهداشت عمومی صحه می‌گذارد و صراحتاً بیان می‌کند که هیچ چیز در این توافقنامه به سازمان جهانی بهداشت و یا سایر نهادهای بین‌المللی این اختیار را نمی‌دهد که اقدامات بهداشتی مانند قرنطینه، کمپین‌های واکسیناسیون یا بسته شدن مرزها را الزامی کنند و سازمان جهانی بهداشت صرفا به عنوان یک نهاد  ترویجی، کمک‌رسان، پیشنهاد دهنده، استانداردساز و مطالعاتی تلقی شده است (ماده 2 توافقنامه) . به رسمیت شناختن و تاکید مستمر در مواد گوناگون توافقنامه به حق حاکمیت دولت‌ها بر منابع بیولوژیکی نیز از نقاط بسیار برجسته توافقنامه است (بند یک ماده12 توافقنامه). مساله تقویت سیستم نظارتی دولت‌ها بر کیفیت، ایمنی و اثربخشی محصولات بهداشتی مرتبط با همه‌گیری یکی دیگر از موضوعاتی است که تحکیم و تائید مجدد حاکمیت را به همراه دارد و  عجیب نیست که توافق کامل دولت‌ها را به همراه داشت (ماده 14 توافقنامه)؛ بااینحال توافقنامه در مورد دسترسی به پرونده‌های نظارتی در مواقع اضطراری حتی توفیق در واگرایی نیز نداشت و از موارد متنازع فیه جدی دولت‌ها بود (بند 4 ماده 14 توافقنامه). توافقنامه در بند 6 ماده 16 به تعهد طرفین مبنی بر نظارت و  تقویت سیستم های هشدار سریع در مورد محصولات بهداشتی غیر عادی و یا تقلبی اشاره دارد که در زمره دست‌آوردهای مهم است. در واقع هر مقرره‌ای از توافقنامه که به نحوی حاکمیت دولت را محدود یا دچار خدشه می‌کرد همگرایی لازم را نداشت.

جدول زیر رویکرد دولت‌ها به هریک از مقرارت توافقنامه که فوقاٌ به آنها اشاره شد را نشان می‌دهد.

جدول شماره یک: مواضع دولت‌ها نسبت به هریک از مقرره های توافقنامه همه‌گیری

پایان سخن: همکاری بین المللی قربانی حاکمیت دولت‌ها

نوآوری‌های توافقنامه همه‌گیری از جمله در رابطه با موضوعات آموزش نیروی کار اضطراری سلامت جهانی (ماده 7)، دسترسی به پاتوژن جدید و سیستم توزیع منافع (ماده 12) برای توزیع به موقع واکسن‌ها، پیش‌بینی شبکه‌ای لجستیک برای زنجیره‌‌های تامین جهانی واکسن و محصولات مرتبط (ماده 13)،  تسهیلات مالی برای کشورهای درحال توسعه (ماده 20)، توزیع پاتوژن و انتقال تکنولوژی دست آوردهای غیرقابل انکاری است، بااینحال واکنش دولت‌ها نسبت به هریک از مقرره‌ها گویای برخی نکات است.

برخلاف دیدگاه تدروس که معتقد است مذاکره‌کنندگان در مورد توافق مورد بحث نشان داده‌اند که چندجانبه‌گرایی زنده و پویا است و در دنیای متشتت ما، ملت‌ها هنوز می‌توانند برای یافتن زمینه‌های مشترک و پاسخ به تهدیدات مشترک با هم همکاری کنند، نویسنده معتقد است که همچنان همکاری بین‌المللی قربانی حاکمیت و منافع دولت‌ها است. همانطور که در جدول شماره یک نشان داده  شده، هرجا که مندرجات در مقرره‌ای به دنبال تثبیت و تحکیم حاکمیت  بوده، با توافق دولت‌ها مواجه شده و هرجا که بیم تزلزل حاکمیت وجود داشته دولت‌ها واکنش هایی چون واگرایی و مخالفت را بروز داده‌اند. به عنوان مثال، در بحث مربوط به اجباری شدن انتقال فناوری‌هایی که به آمادگی و واکنش در برابر همه‌گیری کمک می‌کنند، کشورهای توسعه‌یافته از جمله آلمان معتقد بودند که انتقال فناوری باید داوطلبانه باشد تا نوآوری و سرمایه‌گذاری خصوصی را تشویق کند از این روی متن نهایی ماده 11 چنین مقرر می کند که  انتقال فناوری به دولت‌ها طبق توافق متقابل صورت گیرد که منظور از آن انجام داوطلبانه و با شرایط توافق متقابل، بدون خدشه به حقوق و تعهدات طرفین تحت سایر توافق‌نامه‌های بین‌المللی است که البته همان نیز توفیق اخذ موافقت را نداشت. به نظر می‌رسد متن نهایی نتوانسته آرمان‌های مبتنی بر عدالت و همکاری بین‌المللی را محقق سازد.