گذاری بر نظر مشورتی ۲۰۲۵ دیوان بین المللی دادگستری در خصوص تعهدات اسرائیل در سرزمین فلسطین اشغالی-فائزه محمدی

فائزه محمدی - دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه تهران
۱۴۰۴/۰۸/۰۳​

مسئله فلسطین، یکی از طولانی‌ترین و پیچیده ‌ترین بحران ‌های حقوقی و سیاسی معاصر است که از آغاز شکل‌گیری نظام حقوق بین‌الملل پس از جنگ جهانی دوم تاکنون استمرار یافته است. دیوان بین‌المللی دادگستری، به عنوان عالی‌ترین نهاد قضایی ملل متحد، در دو دهه‌ اخیر چندین بار در خصوص ابعاد حقوقی وضعیت سرزمین‌های اشغالی فلسطین اظهارنظر مشورتی کرده است؛ از جمله نظر مشورتی سال ۲۰۰۴ درباره‌ پیامد های حقوقی ساخت دیوار در سرزمین فلسطین اشغالی و نظر سال ۲۰۲۴ در خصوص سیاست‌ ها و اقدامات اسرائیل در این سرزمین. در تداوم این روند، مجمع عمومی سازمان ملل متحد در قطعنامه 79/232 مورخ ۱۹ دسامبر ۲۰۲۴، سؤالی تازه را درباره ‌تعهدات اسرائیل، به‌عنوان قدرت اشغالگر و عضو سازمان ملل، در ارتباط با حضور و فعالیت ‌های سازمان ملل، سایر سازمان ‌های بین‌المللی و دولت‌ های ثالث در سرزمین فلسطین اشغالی به دیوان ارجاع داد.

این نظر مشورتی، در تاریخ ۲۲ اکتبر ۲۰۲۵ صادر شد و در بستر تحولات اخیر از جمله جنگ غزه پس از حملات ۷ اکتبر ۲۰۲۳ و تصویب قوانین داخلی اسرائیل برای توقف فعالیت ‌های آژانس امداد و کار سازمان ملل برای آوارگان فلسطینی (UNRWA) معنا می ‌یابد. پرسش اصلی مجمع عمومی ناظر بر حدود تعهدات اسرائیل در تضمین دسترسی سازمان ‌های بین‌المللی و دولت ‌های ثالث به سرزمین اشغالی و تسهیل ارائه کمک‌ های بشردوستانه و خدمات حیاتی به جمعیت غیرنظامی فلسطین بود.

در این مقاله، تلاش می ‌شود تا ضمن ارائه ‌تصویری روشن از محتوای نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری،‌ مبانی حقوقی استدلال ‌های دیوان، جایگاه آن در تکوین حقوق اشغال و همکاری بین‌المللی، و پیامد های احتمالی آن بر رویه‌ دولت‌ ها و سازمان‌های بین‌المللی مورد تحلیل قرار گیرد. بدین منظور، نخست به بیان زمینه و مفاد اصلی نظر مشورتی پرداخته می ‌شود؛ سپس چارچوب مفهومی و استدلالی دیوان از منظر حقوق بشردوستانه، حقوق بشر و حقوق منشور ملل متحد بررسی خواهد شد. در نهایت، تلاش می ‌شود نتایج تحلیلی این رأی در پرتو اصول کلی حقوق بین‌الملل و روند های تحول در مسئولیت قدرت ‌اشغالگر ارزیابی شود.

 صلاحیت و اختیار دیوان

دیوان، نخست بررسی کرد که آیا اختیار حقوقی برای صدور نظر دارد یا خیر. بر اساس مواد ۹۶ منشور و ۶۵ اساسنامه دیوان، مجمع عمومی می‌ تواند درباره ‌هر سؤال حقوقی درخواست نظریه مشورتی کند. دیوان تأکید کرد که پرسش مجمع عمومی از ماهیت حقوقی برخوردار است و در صلاحیت آن قرار دارد. در ادامه، دیوان به بررسی عوامل مربوط به اعمال یا عدم اعمال اختیار خود پرداخت. از جمله، ایراداتی مطرح شده بود مبنی بر اینکه صدور نظر ممکن است بر روند رسیدگی ترافعی جاری میان آفریقای جنوبی و اسرائیل در قضیه‌ اجرای کنوانسیون منع نسل‌زدایی در نوار غزه تأثیر بگذارد. دیوان این ایراد را رد کرد و تصریح نمود که موضوع دو پرونده متفاوت است: یکی درباره ‌تعهدات ناشی از کنوانسیون نسل‌زدایی و دیگری درباره تعهدات اسرائیل به‌عنوان قدرت اشغالگر نسبت به فعالیت سازمان ملل و سایر بازیگران بین‌المللی است.

همچنین دیوان یادآور شد که اگرچه پیش‌تر در نظرات سال ‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۲۴ به جنبه‌ هایی از وضعیت فلسطین پرداخته بود، پرسش جدید ناظر به مسئله ‌ای متمایز است؛ یعنی رفتار اسرائیل در قبال نهاد های بین‌المللی، به‌ ویژه پس از تصویب قوانین توقف فعالیت ‌های آن ‌ها. بنابراین، دلایل قانع‌کننده ‌ای برای خودداری از صدور نظر وجود ندارد و دیوان صلاحیت و اختیار خود را اعمال می‌کند)بند های ۱۸ –۲۲؛۲۳-۴۱).

 زمینه‌ تاریخی و واقعی

دیوان در بخش دوم نظر خود، با ارجاع به یافته‌ های قبلی، خلاصه ‌ای از وضعیت تاریخی ارائه کرد(بند های ۴۲-۴۷). پس از جنگ شش‌ روزه‌ ۱۹۶۷، اسرائیل کرانه ‌باختری، شرق بیت‌ المقدس و نوار غزه را اشغال کرد. در همان سال، توافق موقتی میان اسرائیل و UNRWA برای ادامه فعالیت‌ های امدادی در سرزمین ‌های اشغالی امضا شد(بند های ۴۸-۵۷). پس از حملات ۷ اکتبر ۲۰۲۳ و عملیات نظامی گسترد ه اسرائیل در غزه، شرایط انسانی به‌شدت بحرانی شد. اسرائیل در دوره ‌هایی ورود کمک ‌های بشردوستانه، غذا، سوخت و دارو را محدود یا متوقف کرد. طبق گزارش دبیرکل سازمان ملل، صدها کارمند امدادی از جمله بیش از ۳۶۰ نفر از کارکنان UNRWA کشته شدند( بند های ۵۸-۶۲). در اکتبر ۲۰۲۴، کنست اسرائیل دو قانون با عنوان «قانون توقف فعالیت ‌های آنروا» تصویب کرد که به موجب آن، فعالیت ‌های این آژانس در اسرائیل و بیت ‌المقدس شرقی ممنوع شد. اسرائیل همچنین مدعی شد که UNRWA بی‌طرفی خود را از دست داده و برخی کارکنان آن در حملات ۷ اکتبر مشارکت داشته ‌اند( بند های۶۳-۷۴).

 دامنه سؤال و روش بررسی

دیوان تأکید کرد که مأموریت آن تعیین «تعهدات» اسرائیل است، نه ارزیابی نقض آن‌ها. با این حال، تشخیص ماهیت تعهدات نیازمند بررسی واقعیت ‌های میدانی است. قلمرو مکانی مورد نظر تمامی سرزمین فلسطین اشغالی را شامل می‌شود، با تمرکز ویژه بر نوار غزه به‌سبب وضعیت انسانی حاد(بند های ۷۵-۸۱).

تعهدات اسرائیل به‌عنوان قدرت اشغالگر

الف) بر اساس حقوق بشردوستانه بین‌المللی: دیوان یادآور شد که کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹ و قواعد عرفی بین‌المللی در سرزمین فلسطین اشغالی قابل اعمال است. اسرائیل، علی‌رغم خروج نیروهایش از غزه در سال ۲۰۰۵، همچنان کنترل مؤثر بر مرزها، فضای هوایی و جریان کالاها دارد و بنابراین، وضعیت اشغال تداوم یافته است. مهم‌ ترین تعهدات اسرائیل به‌عنوان قدرت اشغالگر عبارت است از:

-  تضمین تأمین نیازهای اساسی جمعیت غیرنظامی (غذا، آب، دارو، پناهگاه، سوخت و خدمات پزشکی) مطابق مواد ۵۵ و ۵۶ کنوانسیون چهارم، پذیرش و تسهیل طرح ‌های امدادی طبق ماده ۵۹، در صورتی که جمعیت محلی به‌طور کافی تأمین نباشد. دیوان تصریح کرد که این تعهد «غیرمشروط» است و اسرائیل نمی‌تواند به بهانه ‌های کلی امنیتی، ورود کمک‌ ها را متوقف کند.

- همکاری با سازمان ‌های بشردوستانه بی‌طرف، از جمله سازمان ملل و  UNRWA باید ادامه داشته باشد. دیوان، با بررسی اسناد، نتیجه گرفت که هیچ مدرک قانع‌کننده ‌ای دال بر عدم بی‌طرفی آنروا وجود ندارد و بر نقش حیاتی آن در تأمین نیاز های جمعیت تأکید کرد.

-  منع جابه‌جایی اجباری یا اخراج جمعیت غیرنظامی بر اساس ماده ۴۹ کنوانسیون ژنو. دیوان هشدار داد که ایجاد شرایط زیستی غیرقابل تحمل نیز می‌تواند به‌منزله  انتقال اجباری تلقی شود.

- ‌ احترام به مصونیت و حفاظت از کارکنان امدادی و پزشکی: محدودیت بر فعالیت آنان تنها در موارد «ضرورت نظامی قاطع و موقت» مجاز است.

- منع استفاده از گرسنگی به‌عنوان روش جنگی که نقض آشکار حقوق بین‌الملل عرفی محسوب می‌ شود( بند های ۸۳-۱۴۵).

ب) بر اساس حقوق بین‌الملل بشر: دیوان یادآور شد که تعهدات اسرائیل ذیل معاهدات حقوق بشری از جمله میثاق حقوق مدنی و سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، در سرزمین‌های اشغالی نیز جاری است. این تعهدات شامل حق حیات، بهداشت، آموزش، آزادی جابه‌جایی و سطح زندگی مناسب است. از نظر دیوان، کاهش ظرفیت سازمان ‌های بین‌المللی برای ارائه خدمات انسانی، بار مسئولیت اسرائیل را افزایش می ‌دهد؛ زیرا این سازمان ‌ها به تحقق حقوق بنیادین مردم فلسطین کمک می‌کنند (بند های۱۴۶-۱۶۰).

 تعهدات اسرائیل به‌عنوان عضو سازمان ملل متحد

دیوان تأکید کرد که همه اعضای سازمان، طبق مواد ۲(۲)، ۲(۵)، ۵۵ و ۵۶ منشور، موظف‌ اند با سازمان ملل همکاری صادقانه داشته باشند و در اجرای مأموریت‌ های آن کمک کنند. از این رو، اسرائیل موظف است در اجرای مأموریت ‌های امدادی و توسعه ‌ای سازمان، به‌ویژه از طریق UNRWA، همکاری و تسهیل مؤثر به عمل آورد.

دو نکته‌ کلیدی در این بخش عبارتند از احترام به مصونیت ‌ها و امتیازات سازمان ملل و کارکنان آن بر اساس ماده ۱۰۵ منشور و کنوانسیون ۱۹۴۶. دیوان اعلام کرد که مصونیت مقرها و اموال سازمان ملل در سرزمین اشغالی، از جمله مدارس و بیمارستان ‌های آنروا، باید محترم شمرده شود و حمله یا تخریب آن ‌ها می‌تواند نقض تعهدات بین‌المللی باشد و عدم حق اسرائیل برای تصمیم‌گیری یکجانبه درباره حضور سازمان ملل در سرزمین اشغالی. در سرزمین‌های تحت اشغال، اسرائیل فاقد حاکمیت است و نمی‌ تواند به طور یکجانبه فعالیت نهادهای بین‌المللی را منع کند. دیوان همچنین خاطرنشان کرد که اگر اسرائیل نسبت به سوءاستفاده از مصونیت ‌ها یا بی‌طرفی نهادهای سازمان ملل نگرانی دارد، باید آن را از طریق سازوکارهای حقوقی سازمان ملل و گفت‌وگو با دبیرکل پیگیری کند، نه با اقدامات یک‌جانبه(بند های ۱۶۳-۲۱۶).

 ارتباط تعهدات اسرائیل با حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین

در پایان، دیوان تأکید کرد که موضوع حاضر جدا از مسئله ‌بنیادین حق مردم فلسطین بر تعیین سرنوشت نیست. تداوم اشغال طولانی‌مدت، اعمال قوانین داخلی اسرائیل در بیت‌ المقدس شرقی و محدودیت بر کمک‌ های حیاتی، همگی ناقض شرایط لازم برای تحقق این حق هستند. به باور دیوان، محروم ‌سازی مردم فلسطین از حداقل وسایل بقا، مانع اعمال حق تعیین سرنوشت آنان است و اسرائیل باید از هر اقدامی که تحقق این حق را مختل می‌کند خودداری کند. سازمان ملل متحد از رهگذر فعالیت‌ های آنروا و سایر نهادها، عملاً در جهت حفظ بسترهای اجتماعی و انسانی این حق عمل می‌کند(بند های ۲۱۷-۲۲۲).

 بخش اجرایی نظریه مشورتی

دیوان در بخش نهایی، با اتفاق آرا یا اکثریت قاطع (۱۰ رأی موافق در برابر یک رأی مخالف)، چنین اعلام کرد که اسرائیل موظف است نیازهای اساسی جمعیت فلسطینی را تضمین کند؛ ‌اجازه‌ ورود و توزیع آزادانه کمک‌ های بشردوستانه، از جمله از سوی UNRWA، را بدهد؛‌ از انتقال اجباری جمعیت و استفاده از گرسنگی به‌عنوان ابزار جنگی پرهیز کند؛‌ مصونیت اماکن و کارکنان سازمان ملل را محترم شمارد؛ و با سازمان ملل در اجرای مأموریت ‌هایش همکاری صادقانه داشته باشد(بند ۲۲۳).

تنها قاضی مخالف، نایب ‌رئیس سبوتینده، در نظر جداگانه خود بر ملاحظات امنیتی اسرائیل و حق آن برای انتخاب مجاری دیگر کمک‌رسانی تأکید کرد. با این حال، اکثریت دیوان چنین استدلالی را با اصول بنیادین حقوق بشردوستانه و الزامات منشور ملل متحد سازگار ندانستند.

تحلیل حقوقی

نظر مشورتی ۲۰۲۵ را می‌توان نقطه‌ عطفی در گسترش مفهوم «مسئولیت قدرت اشغالگر در قبال سازمان ‌های بین‌المللی» دانست. سه محور تحلیلی مهم در این نظر قابل تشخیص است.

 توسعه مفهوم تعهدات قوای اشغالگر نسبت به نهادهای بین‌المللی: دیوان نشان داد که مسئولیت اشغالگر صرفاً در قبال جمعیت محلی نیست، بلکه شامل احترام و تسهیل فعالیت نهادهای بین‌المللی نیز می‌شود. این برداشت، دامنه‌ حقوق اشغال را در پرتو نظام همکاری سازمان ملل توسعه می‌دهد.

هم ‌پوشانی میان حقوق بشردوستانه و حقوق بشر: دیوان بار دیگر بر هم ‌زمانی اجرای دو نظام حقوقی در وضعیت اشغال تأکید کرد. این تفسیر، در راستای رویه‌ پیشین دیوان و نهادهای معاهده ‌ای حقوق بشر است و نشان می‌دهد که وضعیت اشغال نمی‌تواند بهانه‌ای برای تعلیق حقوق بنیادین مردم غیرنظامی باشد.

تقویت ارتباط میان تعهدات بشردوستانه و حق تعیین سرنوشت: دیوان در این نظر، ضمن تمرکز بر جنبه ‌های عملی کمک‌ رسانی، پیوند روشنی میان محرومیت انسانی و سلب حق تعیین سرنوشت برقرار کرده است. بدین‌سان، تأمین نیازهای حیاتی مردم فلسطین نه‌تنها یک الزام بشردوستانه، بلکه شرط تحقق یک حق بنیادین جمعی تلقی می‌شود.

از لحاظ نظری، این نظر مشورتی با بهره‌گیری از مفاهیم «کنترل مؤثر»، «تعهد به همکاری» و «مصونیت‌های کارکردی سازمان ملل»، مرز میان صلاحیت حاکمیتی و وظایف اشغالگر را بازتعریف می‌کند. همچنین، بر ضرورت تفسیر هماهنگ میان منشور ملل متحد، کنوانسیون ‌های ژنو و حقوق بین الملل عرفی تأکید دارد.

نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در ۲۲ اکتبر ۲۰۲۵، در عین پرهیز از ورود به ارزیابی نقض‌ها، چارچوبی منسجم برای تعریف تعهدات اسرائیل در قبال سازمان ملل و دیگر بازیگران بین‌المللی در سرزمین فلسطین اشغالی ارائه می‌کند. این چارچوب، بر سه اصل استوار است: استمرار وضعیت اشغال و مسئولیت ناشی از آن، ضرورت همکاری با سازمان ملل و احترام به مصونیت‌های آن و پیوند جدایی ‌ناپذیر میان کمک‌ های بشردوستانه و حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین.

از دیدگاه حقوق بین‌الملل عمومی، این نظر بار دیگر جایگاه دیوان را به‌عنوان مرجع تفسیر و ارتقای قواعد بنیادین بشردوستی و همکاری بین‌المللی تثبیت می‌کند. در عین حال، با تأکید بر «الزام به تسهیل»، نه صرف «عدم ممانعت»، معیارهای سنجش رفتار قدرت‌های اشغالگر در منازعات معاصر را ارتقا می‌دهد. به بیان دیگر، دیوان با استناد به اسناد و رویه‌ بین‌المللی، تصویری حقوقی و بی‌طرفانه از مسئولیت‌ های اسرائیل ارائه کرده است؛ مسئولیت‌ هایی که اجرای آن ‌ها نه‌تنها برای حفظ کرامت انسانی مردم فلسطین، بلکه برای اعتبار کل نظام حقوق بین‌الملل ضرورت دارد.