چالش‌های محیط زیستی نوظهور در حقوق دریاها: نقش معاهده BBNJ در تکمیل کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریا-سیده معصومه ذوالفقاری

سیده معصومه ذوالفقاری-دانشجوی دکتری حقوق بین الملل عمومی دانشگاه علوم و تحقیقات

کنوانسیون سازمان ملل در مورد حقوق دریا (UNCLOS)، که در سال ۱۹۸۲ تدوین و در سال ۱۹۹۴ لازم‌الاجرا شد، چارچوبی حقوقی برای استفاده، حفاظت و بهره‌برداری از دریاها و اقیانوس‌ها فراهم آورد. این کنوانسیون- که غالباً به عنوان قانون اساسی برای اقیانوس ها معرفی می شود- با تعیین محدوده‌هایی مانند دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی و فلات قاره، تلاش کرد توازنی میان حقوق حاکمیتی کشورها و منافع مشترک جهانی برقرار کند. با این حال، در چند دهه گذشته، چالش‌های محیط زیستی نوینی پدید آمده‌اند که ساختار سنتی UNCLOS را با پرسش‌هایی اساسی مواجه کرده‌اند. تخریب زیست‌بوم‌های دریایی، بهره‌برداری بی‌رویه از منابع ژنتیکی دریایی و آلودگی‌های فرامرزی از جمله این چالش‌ها هستند. در پاسخ به این خلأها، معاهده‌ای مکمل با عنوان BBNJ (حفاظت و استفاده پایدار از تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی) در سال ۲۰۲۳ به تصویب رسید. این یادداشت به بررسی رابطه این دو سند می‌پردازد و نشان می‌دهد چگونه BBNJ می‌تواند نقایص UNCLOS را در حوزه محیط‌زیست دریایی برطرف کند.

دو جنبه خاص از تنظیم تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی وجود دارد که در این یادداشت، مورد بررسی قرار می گیرد. اولین جنبه، تدابیر حفظ و نگهداری تنوع زیستی دریایی در این مناطق است. دومین جنبه، رژیم حقوقی مربوط به منابع ژنتیکی دریایی در این مناطق و به‌ویژه بستر دریاهای عمیق است. با بررسی این دو حوزه، برخی از خلاءها را شناسایی می شود و بر اساس آن، این سوال مطرح می‌ گردد که آیا مناسب است که کنوانسیون حقوق دریا، به‌عنوان قانون اساسی برای اقیانوس‌ها معرفی گردد؟ برای درک چگونگی تنظیم تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی توسط این کنوانسیون، ضروری است که ساختار بنیادی این کنوانسیون دانسته شود.

UNCLOS و حکمرانی منابع در دریاها

منطق اساسی کنوانسیون حقوق دریا، به‌طور خلاصه، به این صورت است که ساختار این کنوانسیون تعیین می‌کند که چگونه منابع در دریاها باید حکمرانی و تنظیم شوند. اساساً، این کنوانسیون رویکردی بر اساس منطقه‌بندی را اتخاذ کرده است. به عبارت دیگر، نحوه حکمرانی منابع عمدتاً بر اساس منطقه‌ای است که منابع در آن پیدا می‌شوند، نه ماهیت خود منابع. به عبارت دیگر، برای تعیین حقوق، تعهدات و مسئولیت‌های کشورهای مختلف در رابطه با یک منبع خاص، سوال اصلی این است که آن منبع در کجا قرار دارد؟ بنابراین، درک مناطق مختلف دریایی که توسط کنوانسیون ایجاد شده بسیار مهم است.

اساساً، کنوانسیون پنج منطقه دریایی مختلف را تعریف می‌کند. اولین منطقه، آب‌های سرزمینی است که از ۱۲ مایل دریایی از خط مبدا اندازه‌گیری می‌شود که مطابق با کنوانسیون باید تعیین شود. در اینجا، کشور ساحلی به‌طور اساسی حاکمیت دارد. دومین منطقه دریایی، منطقه اقتصادی انحصاری است که از همان خط مبنا، ۲۰۰ مایل دریایی از آن اندازه‌گیری می‌شود. در این منطقه، کشور ساحلی حقوق حاکمیتی بر منابع دارد. سومین منطقه دریایی که توسط کنوانسیون تعریف شده، فلات قاره است که اساساً زمین‌لایه زیر اقیانوس است و از همان خط مبنا که آب‌های سرزمینی از آن اندازه‌گیری می‌شود، ۲۰۰ مایل دریایی فاصله دارد. با اینکه گاهی امکان تمدید این منطقه وجود دارد، اما این موضوع بحث جداگانه‌ای را می طلبد. این سه منطقه دریایی اساساً مناطق دریایی در داخل صلاحیت ملی هستند. در این سه منطقه دریایی، کشور ساحلی بر اساس منابع، درجات مختلفی از حقوق حاکمیتی و حقوق حاکمیت را اعمال می‌کند.

دریای آزاد، که به ستون آب بالای بستر دریا اشاره دارد و بیش از ۲۰۰ مایل دریایی از خط مبنا فاصله دارد، اولین منطقه دریایی در خارج از صلاحیت ملی است. در اینجا، کنوانسیون به‌عنوان قاعده اصلی، آزادی دریاهای آزاد را ایجاد می‌کند، به این معنا که کشورهای مختلف و کشتی‌های تحت صلاحیت آن‌ها آزادند و به‌طور قانونی حق دارند به دسترسی برابر به منابع. این تنظیم خاص منطقه دریایی، به‌عنوان مثال، آزادی ماهیگیری، آزادی نصب کابل‌ها، آزادی ناوبری و موارد دیگر را تضمین می‌کند. منطقه دریایی بعدی که توسط کنوانسیون تعریف شده، بستر دریاهای عمیق است. بستر دریاهای عمیق در کنوانسیون به‌عنوان “منطقه” با حرف بزرگ “A” اشاره می‌شود. بنابراین، رژیم حقوقی که در این منطقه ایجاد شده، توسط کنوانسیون به‌عنوان «میراث مشترک بشر» شناخته می‌شود، به این معنا که منابع به‌طور اساسی برای منفعت تمامی بشریت در نظر گرفته شده‌اند. این ساختار اساسی است و بر اساس آن، اکنون می‌توانیم به بررسی دو مسئله مورد نظر بپردازیم.

UNCLOS و حفاظت از محیط زیست دریایی

اولین مسئله، تدابیر محافظت و نگهداری از محیط‌زیست است. در سراسر کنوانسیون، تعدادی مقررات مربوط به حفاظت از محیط‌زیست وجود دارد. در بخش پنجم کنوانسیون، مقرراتی وجود دارد که به منطقه اقتصادی انحصاری مربوط می‌شود. برخی مقررات نیز در بخش هفتم وجود دارند که به دریاهای آزاد مربوط می‌شوند. همچنین، مقرراتی در بخش یازدهم وجود دارد که به منطقه، میراث مشترک بشر اشاره دارد. برخی دیگر از مقررات در بخش سیزدهم، به تحقیقات علمی دریایی مربوط می‌شوند. بنابراین، تمامی این بخش‌ها به‌طور طبیعی با حفاظت از محیط‌زیست دریایی مرتبط هستند، اما به‌طور خاص و مهم‌تر بخش دوازدهم کنوانسیون است که اختصاصاً به حفاظت و نگهداری از محیط‌زیست دریایی پرداخته است. بخش ۱۲، که برای نشان دادن جامعیت آن است، بیش از ۴۵ ماده دارد. اولین ماده در بخش ۱۲، ماده ۱۹۲ است که یک تعهد عمومی برای کشورهای مختلف ایجاد می‌کند تا به‌طور کلی محیط‌زیست دریایی را حفظ و نگهداری کنند.

مقررات مختلفی که به حفاظت و نگهداری از محیط‌زیست دریایی پرداخته‌اند، کشورهای مختلف را موظف می‌کنند که تدابیری برای جلوگیری از آلودگی از منابع مختلف اتخاذ کنند و همچنین وظیفه نظارت و ارزیابی تأثیرات زیست‌محیطی را بر عهده دارند. این تدابیر باید به‌طور فردی یا جمعی توسط کشورهای مختلف اتخاذ شوند. به عبارت دیگر، کشورهای مختلف می‌توانند به توافقات دیگری وارد شوند، چه دو‌جانبه یا چند‌جانبه، تا اهداف کلی کنوانسیون را برآورده کنند.

با این حال، حتی با وجود تمام این مقررات، مقررات محیط زیستی در کنوانسیون، برای تضمین حفاظت از محیط‌زیست دریایی، به‌ویژه در مورد مناطق فراتر از صلاحیت ملی و دریاهای آزاد، کافی در نظر گرفته نمی‌شود.

دو دلیل اصلی حقوقی برای این ناکافی بودن وجود دارد. اول این‌که مقررات به اندازه کافی دقیق نیستند. آن‌ها به تدابیر اشاره می‌کنند و کشورهای مختلف را موظف به اتخاذ تدابیری می‌کنند بدون آن‌که دقیقا مشخص کنند که این تدابیر چه باید باشند. بنابراین اساساً تدابیر باید توسط خود کشورهای مختلف تعیین شوند.

دوم و مهم‌تر از همه این‌که هر تدبیر اتخاذ‌شده، چه به‌صورت فردی و چه به‌صورت جمعی، به‌دلیل آزادی دریاهای آزاد، فقط برای کشورها و کشتی‌هایی که به‌طور مشخص آن‌ها را پذیرفته‌اند یا با آن‌ها توافق کرده‌اند، اعمال خواهد شد. یک مثال عینی از این موضوع، کنوانسیون اوسپار (کنوانسیون اسلو-پاریس) است که در سال ۲۰۱۰ چندین منطقه حفاظت‌شده دریایی، برخی از آن‌ها در مناطق فراتر از صلاحیت ملی، اتخاذ کرد و در همان سال، نروژ به نمایندگی از اسپا از مجمع عمومی خواست تا این توسعه را مورد توجه قرار دهد. اما بسیاری از کشورهای مختلف از این درخواست استقبال نکردند و در واقع با آن موافقت نکردند، چرا که بر اساس آزادی دریاهای آزاد، استدلال این بود که چنین ابتکاری در مناطق فراتر از صلاحیت ملی نباید پذیرفته شود. اگرچه این اقدامات از نظر قانونی الزام‌آور نیستند، در واقع می‌تواند انتظاری ایجاد کند که کشورهای مختلف باید به تدابیر مطرح‌شده توسط مناطق حفاظت‌شده دریایی پایبند باشند. بنابراین، در حالی که کنوانسیون مقررات مهمی برای تنوع زیستی دریایی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی دارد، این مقررات به‌تنهایی ناکافی هستند.

با توجه به این شکاف‌های بحرانی، ممکن است این سوال مطرح شود که آیا مناسب است که کنوانسیون به‌عنوان قانون اساسی برای اقیانوس‌ها معرفی شود. سوالاتی از طبیعت متفاوت اما با نتیجه مشابه می‌توانند در مورد منابع ژنتیکی دریایی در بستر دریاهای عمیق نیز مطرح شوند.

رژیم حقوقی مربوط به منابع ژنتیکی دریایی در بستر دریاهای عمیق

رژیم حقوقی مربوط به منابع ژنتیکی دریایی در بستر دریاهای عمیق مسأله‌ای است که به‌طور کامل و واضح توسط کنوانسیون تنظیم نشده است. بستر دریاهای عمیق که در کنوانسیون با‌عنوان “منطقه” با حرف بزرگ “A” ذکر شده، تحت بخش ۱۱ کنوانسیون حکمرانی می‌شود. همانگونه که گفته شده، رژیمی که در آنجا ایجاد شده، میراث مشترک بشریت است که به این معناست که منابع باید به‌طور اساسی برای منافع تمام بشریت در نظر گرفته شوند. بنابراین، هیچ‌گونه قاعده اولین نفر، اولین خدمت در اینجا وجود ندارد. مشکل اینجاست که ماده ۱۳۳ کنوانسیون مقرر می‌کند که برای اهداف بخش ۱۱، منابع به منابع معدنی اشاره دارد. بنابراین، این تعریف به‌طور اساس منابع ژنتیکی دریایی را از این تعریف مستثنی می‌کند. بر اساس این، برخی از کشورها استدلال کرده‌اند که در واقع، بخش ۱۱ به منابع ژنتیکی دریایی در بستر دریاهای عمیق اعمال نمی‌شود و به‌جای آن، بخش ۷ کنوانسیون که مربوط به دریاهای آزاد است، باید اعمال شود. بنابراین، کشورهایی که از نظر فناوری قادر به بهره‌برداری از منابع یا منابع ژنتیکی دریایی هستند، از این منابع بهره‌مند خواهند شد. اولین مشکل با این رویکرد این است که خلاف منطق کنوانسیون است، که همان‌طور که گفتیم، مبتنی بر مناطق دریایی است.رچرا که این امر اصول قانونی مربوط به یک منطقه، یعنی دریاهای آزاد، را به منطقه دیگری، یعنی منطقه یا بستر دریاهای عمیق، اعمال می‌کند. علاوه بر این، اگرچه ماده ۱۳۳ واقعاً مقرر می‌کند که منابع به منابع معدنی اشاره دارد، ماده ۱۳۶ چیزی متفاوت بیان می‌کند. این ماده نه تنها منابع، بلکه خود منطقه و منابع آن را میراث مشترک بشریت معرفی می‌کند.

البته که این بحث ابعاد بسیاری دارد و لازم نیست به تمام این ابعاد پرداخته شود، اما حتی اگر تمام این لایه‌ها برداشته شود، چیزی که واضح می‌شود این است که کنوانسیون به‌طور کامل منابع ژنتیکی دریایی در بستر دریاهای عمیق را تنظیم نمی‌کند و در واقع یک شکاف حکمرانی در این زمینه وجود دارد. شکاف‌هایی که مربوط به حفاظت و نگهداری از تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی است، همچنین مسأله رژیم حقوقی مربوط به منابع ژنتیکی دریایی و بستر دریاهای عمیق، سوالاتی را درباره مناسب بودن و دقت توصیف کنوانسیون به‌عنوان قانون اساسی برای اقیانوس‌ها مطرح می‌کند.

کنوانسیون ادعا نمی‌کند که تمامی جنبه‌های اقیانوس‌ها را به‌طور دقیق تنظیم کند، بلکه هدف آن ایجاد آن‌چه که خود آن را نظم حقوقی برای دریاها می‌نامد است و چارچوبی قانونی برای حکمرانی اقیانوس‌ها برقرار می‌کند، مانند هر قانون اساسی دیگری. بنابراین، کنوانسیون یک چارچوب ساختاری، اهداف کلی و اصول سطح بالا را فراهم می‌کند که جزئیات آن می‌تواند از طریق دیگر مسیرهای تدوین حقوق بین‌الملل، مانند هر ابزار چارچوبی دیگر، کار شده و توسعه یابد. کنوانسیون پذیرای توسعه بیشتر اصول خود است و در واقع به آن نیاز دارد.

بسیاری از مقررات کنوانسیون، به‌عنوان مثال، کشورهای مختلف را موظف به اتخاذ تدابیر جمعی می‌کنند. اتخاذ تدابیر جمعی به این معناست که کشورهای مختلف باید به توافقات دیگری دست یابند تا اهداف کنوانسیون را محقق کنند. همچنین، در حالی که ماده ۳۱۱ کنوانسیون جایگاهی اولیه برای خود قائل است، اعتبار دیگر ابزارهای بین‌المللی را به رسمیت می‌شناسد به شرطی که با اهداف کنوانسیون مغایرت نداشته باشند. بنابراین، در ارزیابی، به‌ویژه در ارتباط با حفاظت و نگهداری از محیط‌زیست دریایی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی، باید مفید بودن کنوانسیون و تمام دامنه قوانین اقیانوسی که جزئی از نقشه مقررات کنوانسیون است، در نظر گرفته شود.

در سال ۲۰۰۶، مجمع عمومی با تصویب قطعنامه‌ای از کشورهای عضو خواست تا صید کف در مناطق اکوسیستم‌های دریایی آسیب‌پذیر را ممنوع کنند، مگر اینکه برنامه‌ای برای حفاظت و مدیریت وجود داشته باشد. با وجود اینکه قطعنامه به‌طور قانونی الزام‌آور نیست، این اقدام به‌عنوان یک توسعه مهم از اصل احتیاطی دیده می‌شود که در این شبکه مهم است.

ضرورت BBNJ و خلأهای کنوانسیون ۱۹۸۲

یکی از مهم‌ترین خلأهای UNCLOS، نپرداختن دقیق به منابع ژنتیکی دریایی در مناطق دور از صلاحیت ملی (High Seas و Area) است. در دهه‌های اخیر، این منابع به دلیل پتانسیل عظیم دارویی، صنعتی و کشاورزی، در مرکز توجه دولت‌ها و شرکت‌ها قرار گرفته‌اند. با این حال، UNCLOS صرفاً به کلیاتی مانند میراث مشترک بشریت اشاره کرده و نحوه بهره‌برداری، دسترسی، و تقسیم منافع را مشخص نکرده است. همین خلأ زمینه‌ساز شکل‌گیری مذاکرات طولانی‌مدت و تصویب معاهده BBNJ شد که تمرکز ویژه‌ای بر این موضوع دارد. معاهده BBNJ چهار محور اصلی دارد:

الف. دسترسی و تقسیم منافع ناشی از منابع ژنتیکی دریایی؛

ب. ارزیابی تأثیرات محیط زیستی فعالیت‌ها در دریاهای آزاد؛

ج. ایجاد ابزارها و نهادهای مدیریتی برای مناطق خاص دریایی؛

د. توسعه ظرفیت‌ها و انتقال فناوری به کشورهای در حال توسعه.

این معاهده به‌ویژه اصل عدالت بین‌نسلی و مشارکت عادلانه کشورها را برجسته می‌سازد و تلاش می‌کند منابع جهانی را به شکلی پایدار و منصفانه مدیریت کند. همچنین برخلاف UNCLOS که اغلب تعهدات را در سطح سعی و تلاش نگه می‌داشت، در BBNJ بسیاری از الزامات اجرایی‌ هستند و نهادهای نظارتی مشخص‌تری تعریف شده‌اند.

 تعامل میان UNCLOS و BBNJ

معاهده BBNJ اگرچه در قالب حقوق بین‌الملل مستقل از UNCLOS تنظیم شده، اما بر اساس اصول بنیادین همان کنوانسیون بنا نهاده شده است. در واقع، BBNJ را می‌توان نسخه تکمیلی UNCLOS در قرن ۲۱ دانست. این معاهده ضمن احترام به رژیم‌های موجود، تلاش می‌کند ظرفیت‌های جدیدی برای حفاظت از دریاهای آزاد فراهم آورد، بی‌آن‌که با نظام حقوقی سابق تعارض داشته باشد. به همین دلیل، در متن BBNJ بارها به «هم‌افزایی با UNCLOS» اشاره شده است.

نتیجه‌گیری

تحولات نوظهور محیط زیستی و چالش‌های جدید بهره‌برداری از منابع دریایی، ساختار سنتی حقوق دریاها را با آزمونی جدی روبه‌رو کرده است. کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) علی‌رغم نقش بنیادین خود، در مواجهه با مسائل پیچیده جدید همچون منابع ژنتیکی و بحران‌های محیط زیستی، به تنهایی پاسخگو نیست. معاهده BBNJ با تمرکز بر تکمیل همین خلأها و ارائه مکانیسم‌های اجرایی، می‌تواند نقش کلیدی در شکل‌دادن به آینده‌ای پایدارتر برای اقیانوس‌ها ایفا کند. تعامل مؤثر میان این دو سند حقوقی، به‌ویژه از طریق تقویت همکاری‌های بین‌المللی و سازوکارهای نظارتی، شرط موفقیت رژیم جهانی حقوق دریاها در دهه‌های آینده خواهد بود.