کمیسیون حقوق بین الملل و جانشینی دولتها در پرتو مسئوولیت بین المللی-منا کربلایی امینی

منا کربلایی امینی- دانشجوی دکتری حقوق بین الملل دانشگاه شهید بهشتی

پایان قرن بیستم میلادی همراه با وقوع اتفاقات و تحولات مهمی در عرصه بین المللی بوده است. وقوع جانشینی دولتها در اشکال و اقسام گوناگون، از این دست اتفاقات مهم میباشد. در دهه های پایانی قرن بیستم دولتهای گوناگونی از قبیل شوروی، جمهوری فدرال سوسیالیستی یوگوسلاوی و چک سلواکی با این مسئله روبرو شدند. بررسی جانشینی دولتها و مسائل مرتبط با آن، همواره یکی از حوزه های چالش برانگیز حقوق بین الملل بوده است و این چالشها در ادوار گوناگون، در چهره ها و شکل های گوناگونی خود را به ظهور رسانده است. اما در سالهای اخیر آنچه که مجددا توجه ها را به سمت «جانشینی دولتها» جلب نمود، ارتباط آن با مسئوولیت بین المللی دولتها و توجه کمیسیون حقوق بین الملل به آن میباشد. در این یادداشت هدف آن است که با مرور پیشینه تاریخی کارهای صورت گرفته توسط کمیسیون حقوق بین الملل در حوزه جانشینی، به این سوأل پاسخ داده شود که آیا لزومی به طرح این موضوع در زمان حاضر، در کمیسیون بوده است یا خیر.

کمیسیون حقوق بین الملل به عنوان یکی از ارکان فرعی مجمع عمومی سازمان ملل با هدف تدوین وتوسعه تدریجی حقوق بین الملل ایجاد گردیده است (ماده 1 اساسنامه) و با تهیه پیش نویس یا طرح کنوانسیون ها در حوزه هایی که هنوز در حقوق بین الملل قاعده مند نشده یا رویه در آن هنوز به حد کافی توسعه نیافته، نقش ایفاء میکند. در سالهای ابتدایی تأسیس کمیسیون، موضوعات گوناگونی در دستور کار قرار گرفت و جانشینی دولتها یکی از مسائل چهارده گانه مهمی بود که جهت بررسی انتخاب گردید؛ در حالیکه تا قبل از آن تلاش منسجمی برای قاعده مند کردن این حوزه صورت نگرفته بود. پس از شروع به کار کمیسیون تاکنون، مسیر طولانی ای در این حوزه طی شده است. کمیسیون کار خود بر روی موضوع جانشینی را در سال 1963 آغاز نمود و تمرکز خود را بر سه حوزه ذیل معطوف داشت: حوزه اول مسئله جانشینی دولتها در معاهدات بود که منجر به تصویب کنوانسیون وین درخصوص جانشینی دولتها بر معاهدات در سال 1978 شد. حوزه دوم مربوط به جانشینی دولتها با توجه به عضویتشان در سازمانهای بین المللی بود که هرگز منجر به تصویب کنوانسیونی نشد و حوزه سوم مربوط به جانشینی در سایر حوزه ها به جز معاهدات بود که در نهایت عهدنامه وین در زمینه جانشینی دولتها بر اموال، اسناد و دیون در سال 1983 میلادی به تصویب رسید. لازم به ذکر است که در رابطه با مسئله تابعیت اشخاص در ارتباط با جانشینی نیز اعلامیه ای در سال 1999 در کمیسیون حقوق بین الملل به تصویب رسید.

اما یکی از حوزه های مهم و چالش برانگیز که وقوع جانشینی در آن همواره می تواند مسئله ساز و سوال برانگیز باشد، مسئوولیت بین المللی دولتهاست. موضوع مسئوولیت بین المللی دولتها سالیان طولانی توسط کمیسیون مورد بحث و بررسی قرار گرفت تا در نهایت منجر به شکل گیری طرح مسئوولیت بین المللی دولتها ناشی از ارتکاب عمل متخلفانه بین المللی، در سال 2001 میلادی گردید. اما در این طرح هیچ ورودی به مسئله جانشینی دولتها نشده است و جالب آنکه در مذاکرات اعضا کمیسیون در جلسه شماره 53 کمیسیون حقوق بین الملل و در نظرات گزارشگر ویژه، آقای جیمز کرافورد ملاحظه میگردد ایشان بیان داشته اند: «در زمینه جانشینی دولتها، این که آیا دولت جانشین با توجه به قلمرو ارضی ای که در آن حضور دارد، نسبت به مسئوولیت دولت سابق جانشین خواهد بود یا خیر، مبهم است.»

به نظر میرسد استفاده از واژه «مبهم» نشان دهنده پیچیده و گنگ بودن جانشینی و ارتباط آن با مسئوولیت بین المللی  باشد و بدین جهت نیازمند بررسی ویژه ای است. البته کمیسیون در دهه های ابتدایی کار خود که به موضوع جانشینی میپرداخت، قصد داشت مسئله مسئوولیت ناشی از «شبه جرم» را نیز به عنوان یکی از عناوین مورد بحث خود، در دستور کار آقای مانفرد لاخز قرار دهد؛ اما در نهایت در سال 1967 به این دلیل که این موضوع باید در چارچوب صلاحیت داخلی دولتها قرار گیرد، از دستور کار کنار گذاشته شد. بنابراین تا سالهای اخیر هرگز به صورت منسجم به مسائل و ابهامات جانشینی دولتها در مسئوولیت بین المللی ناشی از ارتکاب عمل متخلفانه بین المللی پرداخته نشد.

با این حال این مسئله یکی از مهمترین و بحث برانگیزترین موضوعات عرصه حقوق بین الملل بوده و هست که پرداختن به آن گریز ناپذیر است؛ به همین روی کمیسیون تصمیم گرفت این موضوع را مجددا در دستور کار خود قرار دهد. در طول مباحثاتی که در جلسه 71 کمیته ششم مجمع عمومی در سال 2016 شکل گرفت، در نهایت با نظرات و دلایلی که توسط حداقل ده تن از نمایندگان حاضر در جلسه بیان شد، قرار بر این شد که موضوع «جانشینی دولتها در مسئوولیت بین المللی دولتها» در دستور کار کمیسیون قرار گیرد و حاضرانی مانند نماینده سودان و توگو از طرح این موضوع بسیار استقبال کردند. ایشان زمان بررسی این موضوع را با توجه به شرایط موجود مناسب دانستند و نقش نتایج و خروجی های این موضوع را که خلاء موجود بین جانشینی دولتها و مسئوولیت بین المللی دولتها را پر میکند، در توسعه و تدوین حقوق بین الملل بسیار موثر دانستند. در ماه می سال 2017 آقای پاول اشتروما به عنوان گزارشگر ویژۀ کمیسیون در این رابطه، اولین گزارش خود را ارائه کرد و در نهایت در 27 مارچ 2020 چهارمین گزارش توسط ایشان تقدیم کمیسیون گردید.

با توجه به این پیشینه تاریخی و تصمیم کمیسیون برای طرح مجدد موضوع جانشینی دولتها البته این بار در پرتو مسئولیت بین المللی، این سوأل به ذهن خطور می کندکه آیا در حال حاضر نیازی به تدوین و توسعه قواعد این حوزه بوده است؟ براساس مباحثات صورت گرفته در کمیته ششم در هفتاد و یکمین جلسه مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 2016 میتوان گفت اتفاق نظری درخصوص طرح این موضوع پدید آمد و حداقل هفت نماینده نسبت به طرح این موضوع ابراز موافقت نمودند و در مجموع، قرار گرفتن آن را در دستور کار کمیسیون مفید دانستند. این مسئله بیانگر آن است که ضرورت طرح، بررسی و ایجاد پیش نویس مواد راجع به جانشینی دولتها در پرتو مسئولیت بین المللی، توسط اعضا احراز و شناسایی گردیده است. یکی از دلایل مهمی که موجب شده تدوین قواعد این حوزه مورد توجه و تأکید کمیسیون قرار گیرد، وجود شکاف و خلاء حقوقی در جایی است که مسأله جانشینی دولت و مسئولیت دولت با یکدیگر تلاقی پیدا می کنندکه این دلیل به صراحت توسط دولت هایی نظیر مصر و چک در کمیته ششم بیان شد. زیرا از یک سو، مواد طرح کمیسیون حقوق بین الملل راجع به مسئولیت دولتها به مباحث مربوط به وقوع جانشینی وارد نشده است و از دیگر سو، دو کنوانسیون وین راجع به جانشینی دولتها به حوزه های معاهدات و اموال و اسناد و دیون توجه داشته اند و از همین روی همواره بررسی ارتباط جانشینی با مسئوولیت به دلیل پیچیدگی های خاص خود و همچنین به دلایل سیاسی و حساسیت دولتها، کنار نهاده شده است و دولتها بررسی آن را به زمانی دیگر موکول نموده اند. علاوه بر دلیل فوق، وجود آراء متفاوت و بعضا مغایر (نظیر قضیه فانوس های دریایی، دعاوی هاوایی یا قضیه رابرت.ای. براون) صادره از دادگاهها و دیوانهای داوری که به این حوزه مربوط هستند نیز بیانگر وجود خلاء و غیبت قواعدی شفاف در این عرصه می باشد. زیرا در عمل تصمیم گیری درخصوص امکان انتقال حقوق و تعهدات حاصل از ارتکاب عمل متخلفانه بین المللی پس از وقوع جانشینی، بسیار چالش برانگیز بوده و همین چالش سبب شده قضات نیز تا حد ممکن از ورود به این وادی خودداری کنند و در مواردی که ناگزیر از ورود به این حوزه بوده اند، بعضا آراء با رویکردها و استدلالات غیر یک دست و متفاوتی صادر شده و شاهد تشتت آراء هستیم. از جهت دیگر، دکترین غالبی که در این حوزه جاری و مورد تبعیت بسیاری از حقوقدانان نظیر هرست بوده، دکترین «جانشینی منفی» است که بموجب آن، امکان انتقال حقوق و تعهدات حاصل از مسئولیت بین المللی که پیش از زمان جانشینی پدید آمده اند، پس از وقوع جانشینی به دولت جانشین منتفی است. این دکترین برای تمام حالات و اقسام جانشینی یک پاسخ واحد ارائه میدهد. در حالی که به نظر میرسد بی توجهی به تفاوتهای موجود در اقسام مختلف جانشینی، عدم توجه به واقعیتهای روز جامعه بین المللی در عصر حاضر و مطلق گرایی دیگر نمیتواند کارآمد باشد. بنابراین با ورود کمیسیون به این موضوع، عدم جانشینی مطلق به چالش کشیده خواهد شد و طبیعتا فاکتورهایی که منطبق با خواسته های روز جامعه بین المللی باشد مورد توجه کمیسیون قرار خواهند گرفت؛ که این مسأله نیز قوه محرکه دیگری بوده است که نهایتا منجر به آن شده بررسی ارتباط میان جانشینی دولتها و مسئولیت بین المللی دولت در دستور کار کمیسیون قرار گیرد.

در نهایت، اگر نگاهی به وقایع روز جامعه بین المللی در دهه اخیر شود، ملاحظه میگردد که از میزان حساسیت جامعه بین المللی نسبت به موضوعات مرتبط با جانشینی به دلیل نادر بودن احتمال وقوع آن کاسته شده و آمادگی سیاسی بیشتری برای بررسی این موضوع پدید آمده است. به علاوه با توجه به تدوین طرح کمیسیون حقوق بین الملل راجع به مسئوولیت بین المللی دولت در سال 2001 و با گذشت حدود بیست سال از تدوین آن، خلاء ها و انتقادات وارد بر حوزه مسئوولیت کم و بیش مطرح و نمایان شده و یکی از این خلاءها وضعیت حقوق و تعهدات حاصل از مسئوولیت دولت پس از وقوع جانشینی میباشد. با توجه به اینکه وقوع جانشینی در آینده نیز غیر ممکن نیست، لذا لزوم بررسی این فقدان اجتناب ناپذیر بوده و این موضوع نیز محرک دیگری برای طرح مسئله جانشینی دولتها در پرتو مسئولیت بین المللی در کمیسیون، و تدوین و توسعه حقوق بین الملل می باشد. کما اینکه گزارشگر ویژه آقای اشتروما در اولین گزارش خود به صراحت بیان میدارد که موضوع حاضربه دو حوزه حقوق بین الملل یعنی تدوین و توسعه توسط کمیسیون مرتبط می باشد.

بنابراین هماهنگونه که در مرور تاریخچه جانشینی و پیوند آن با مسئولیت در کارهای کمیسیون حقوق بین الملل ملاحظه گردید، سوألات بدون پاسخ و مسائل حل نشده پس از گذشت چند دهه از شروع به کار کمیسیون همچنان بدون پاسخ مانده اند و از دیگر سو، عدم وجود شفافیت در این حوزه و وجود رویکردهای گوناگونِ محاکم، موجب ابهام بیشتر و چند پارگی این عرصه شده است. به همین جهت و پیرو کاهش حساسیت های سیاسی دولت ها نسبت به پدیده جانشینی به دلیل کاهش احتمال وقوع آن، ورود به موضوع «جانشینی دولتها در پرتو حقوق بین الملل» اجتناب ناپذیر است؛ هرچند که با توجه به پیش نویس موادی که تا کنون از طرف کمیسیون ارائه گردیده به نظر می رسد کماکان ابهامات و زوایای پنهان بسیاری در این حوزه وجود دارد که جهت پاسخگویی به آنها لازم است کمیسیون با درنگ و تأمل بیشتری حرکت نماید. النهایه کار بر روی این موضوع همچنان ادامه دارد و مقرر گردیده در گزارش پنجمِ مخبر کمیسیون، تمرکز بر مسائل حقوقی ناشی از شرایطی باشد که چند دولت جانشین ایفاء نقش می نمایند. لذا همچنان باید منتظر ماند و دید آیا در سالهای آتی کمیسیون موفق به تهیه طرحی جامع و مانع و جلب نظر موافق دولتها نسبت به آن میشود یا خیر.